Einen waschechten Klassiker im Staatsorganisationsrecht stellt der Streit um den Umfang des Prüfungsrechts des Bundespräsidenten dar. Damit bei dir keine Panik ausbricht, wenn das Thema in deiner Klausur oder mündlichen Prüfung auftaucht, erläutern wir dir in diesem Beitrag das examensrelevante Wissen rund um die Problematik.

Vor der Lektüre des Beitrags, bietet es sich an, sich die Stellung und Aufgaben der einzelnen Staatsorgane nochmals zu verinnerlichen. Hierzu haben zwei Blogbeiträge für Dich im Angebot -> Die Staatsorgane – Teil 1 und Teil 2

Allgemeines zur Stellung des Bundespräsidenten

Der Bundespräsident stellt das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland dar. Derzeit wird das Amt von Frank-Walter Steinmeier ausgeübt. Im Januar 2027 wird allerdings ein neuer Bundespräsident durch die Bundesversammlung gewählt werden.

Die rechtliche Stellung des Bundespräsidenten ergibt sich im Wesentlichen aus den  
Art. 54-61 GG. Der Bundespräsident wird nach Art. 54 I, II GG von der Bundesversammlung gewählt. Diese besteht zur Hälfte aus den Mitgliedern des Bundestages und zur anderen Hälfte aus von den Landtagen entsandten Vertretern, Art. 54 III GG. Dabei muss es sich nicht zwingend um Politiker handeln, sondern vielmehr können auch Prominente entsandt werden. Bei der letzten Bundesversammlung 2022 wurden zum Beispiel unter anderem Klaas Heufer-Umlauf (Moderater), Leon Goretzka (Fußballspieler) und Sophie Passmann (Autorin) entsandt.

Dem Bundespräsidenten ist eine Wiederwahl nur einmal möglich, Art. 54 I 2 GG. Sein gesetzlicher Vertreter ist der Präsident des Bundesrates, Art. 57 GG.

Kompetenzen des Bundespräsidenten

Bevor wir uns dem angekündigten Prüfungsrecht widmen, ist es hilfreich, sich nochmals die Kompetenzen des Bundespräsidenten anzusehen. Unter anderem mit diesen Kompetenzen wird nämlich innerhalb des Streits um das Prüfungsrecht argumentiert. Der Bundespräsident erfüllt im Wesentlichen drei Funktionen.

Beurkundungsfunktion („Staatsnotar“)

Hierbei ist zunächst die Beurkundungsfunktion zu nennen, welche sich aus Art. 82 I 1 GG sowie aus den Art. 60, 63, 64, 67 GG ergibt. Der Bundespräsident übernimmt danach in einer Reihe von Verfahren eine Funktion, die zumeist die Publizität und Ordnungsmäßigkeit staatlicher Abläufe beglaubigt oder herstellt:

Nach Art. 82 I GG werden die Gesetze vom Bundespräsidenten ausgefertigt. Aus den Art. 63, 64, 67 GG folgt die Befugnis zur Ernennung sowie zum Entlassen von Regierungsmitgliedern. Nach Art. 60 I GG besteht die gleiche Kompetenz auch im Hinblick auf Bundesrichter, Bundesbeamte und Soldaten.

Etwas spöttisch wird der Bundespräsident daher auch als „Staatsnotar“ bezeichnet.

Repräsentations- und Integrationsfunktion

Daneben besteht eine Repräsentations- und Integrationsfunktion. Der Bundespräsident repräsentiert die staatliche Einheit der Bundesrepublik Deutschland (BRD) nach innen und außen. Anders als das Parlament repräsentiert der Bundespräsident also nicht das Volk, sondern das aus dem Staatsapparat und der Gesellschaft insgesamt sich konstituierende Gemeinwesen.

Die Person des Bundespräsidenten dient zugleich als Figur gesellschaftlicher Integration. Hierzu vertritt der Präsident die BRD in völkerrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 59 I 2 GG, wobei er aber keine eigene Außenpolitik umsetzen darf gem. Art. 59 II, 65 GG. Jene Funktion kommt auch durch das dem Bundespräsidenten eingeräumte Begnadigungsrecht aus Art. 60 II GG oder die Befugnis zur Verleihung von Orden zum Ausdruck.

Reservefunktion

Letztlich kommt dem Bundespräsidenten eine sog. Reservefunktion zu. Das bedeutet, dass er dann einschreitet, wenn die primär berufenen Staatsorgane nicht zu eindeutigen Ergebnissen gelangen oder die Bundesregierung und Bundestag in eine Krise geraten. Diese Funktion kommt besonders in der Befugnis zur Auflösung des Bundestages aus Art. 63 IV 3 GG zum Ausdruck.

Der ewige Streit um das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

Kommen wir nun zu einem der bekanntesten Meinungsstreite des Jura-Studiums: Dieser betrifft das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten und dreht sich insbesondere um den Umfang des Prüfungsrechts.

Saubere Einleitung wird  besonders honoriert

Eine Sache aber vorweg: Da es sich bei dem Problem um einen so bekannten „Dauerbrenner“ handelt und die Argumente der jeweiligen Ansichten von den meisten Prüflingen gekannt werden, solltest du dich bereits durch eine saubere Einleitung und Darstellung der Problematik in der Klausur von den anderen Bearbeitern abheben. Am besten leitest das Problem – sowie sonst auch – stets fallbezogen ein. Du formulierst also nicht etwa: „Fraglich ist, ob Bundespräsident P ein Prüfungsrecht hat.“ Vielmehr stellst du auf den dir vorliegenden Sachverhalt ab.

Beispiel: „Hier verweigert P die Ausfertigung des XY-Gesetzes, da er darin einen Verstoß gegen (…) sieht. Eine solche Weigerung ist allerdings nur dann rechtmäßig, wenn P überhaupt ein Recht zur Überprüfung des Gesetzes hat. Dies kann unterschiedlich beurteilt werden (…).“ Die genaue Formulierung hängt aber natürlich von deiner konkreten Klausurkonstellation ab.

Unstreitig: Kein politisches Prüfungsrecht

In einer Sache sind sich alle einig: Dem Bundespräsidenten kommt jedenfalls kein politisches Prüfungsrecht zu. Wenn der Bundespräsident nämlich die Ausfertigung eines Gesetzes allein aus politischen Gründen verweigern würde, würde dies in den Kernbereich der Exekutive eingreifen und den Gewaltenteilungsgrundsatz aus Art. 20 III GG verletzten. Zudem spricht der Wortlaut des Art. 82 I GG gegen ein solches Prüfungsrecht. Dieser stellt allein auf die „nach den Vorschriften dieses“ Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze ab und enthält somit nur rechtliche, nicht aber politische Vorgaben.

Klausurtipp: Da dies unstreitig ist, musst du das Vorstehende nicht zwingend in der Klausur erwähnen. Du solltest es allerdings ansprechen, wenn dies im Sachverhalt – etwa durch entsprechende Äußerungen der Beteiligten – angelegt ist.

Formelles Prüfungsrecht

Weitgehend ebenfalls unstreitig ist, dass ein formelles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten besteht. Danach ist der Bundespräsident zu einer Überprüfung von Verstößen gegen Gesetzgebungszuständigkeits- und Verfahrensvorschriften berufen. Begründet wird dies wieder mit dem Wortlaut des Art. 82 I GG. Danach müssen die Gesetze „nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes“, mithin in (formell) gesetzeskonformer Weise zustande kommen. Der Bundespräsident darf also die formelle Verfassungsmäßigkeit des auszufertigenden Gesetzes prüfen und die Ausfertigung bei Feststellung der Verfassungswidrigkeit auch verweigern. Umgekehrt folgt aus Art. 82 I GG sogar die Verpflichtung des Bundespräsidenten zu einer formellen Überprüfung.

Materielles Prüfungsrecht

Die zentrale Diskussion dreht sich allerdings um die Frage, ob der Bundespräsident das auszufertigende Gesetz auch in materieller Hinsicht überprüfen darf. In deiner Klausur wird der Bundespräsident die Ausfertigung regelmäßig verweigern, da – seiner Auffassung nach – ein Verstoß gegen bestimmte Artikel des GG vorliege.

Bei der Beurteilung der Frage, ob auch ein materielles Prüfungsrecht besteht, hilft der Wortlaut des Art. 82 I GG nunmehr nicht weiter. Diesem kann man nicht entnehmen, ob mit „Vorschriften dieses Grundgesetzes“ nun ausschließlich die Art. 70 ff. GG oder sämtliche materiellen Bestimmungen des GG gemeint sind.

Auch ein historischer Vergleich der Stellung des Bundespräsidenten mit jener des Reichspräsidenten nach der Weimarer Reichsverfassung (WRV) spricht weder für noch gegen ein materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten. Die Stellung des Bundespräsidenten ist nämlich vollkommen anders konzipiert als die des Reichspräsidenten.

Argumente für ein materielles Prüfungsrecht

Früher wurde zum Teil mit dem Amtseid des Bundespräsidenten (Art. 56 GG) für ein materielles Prüfungsrecht argumentiert: Der Bundespräsident schwört mit seinem Amtseid “das Grundgesetz (…) zu wahren”. Daraus soll auch die Befugnis folgen, materielle Verstöße gegen jenes Grundgesetz überprüfen zu dürfen. Heute ist man sich indes einig, dass Art. 56 GG dem Bundespräsidenten keine Rechte verleiht, sondern diese als gegeben voraussetzt, sodass Art. 56 GG keine konstitutive, sondern nur eine deklaratorische Wirkung zukommt.

Für ein materielles Prüfungsrecht wird primär das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) angeführt: Auch der Bundespräsident ist nämlich über Art. 1 III, 20 III GG an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Demnach ist es nicht hinnehmbar, wenn er sehenden Auges ein verfassungswidriges Gesetz ausfertigen müsste.

Argumente gegen ein materielles Prüfungsrecht

Gegen ein solches materielles Prüfungsrecht wird aber wiederum mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 II GG) und der nur schwach ausgeprägten Stellung des Bundespräsidenten im Gefüge der Verfassung argumentiert: In erster Linie sind der Deutsche Bundestag und das BVerfG zur Überprüfung von Gesetzen befugt, während dem Bundespräsidenten primär eine repräsentative Funktion zukommt. Demnach sei zumindest eine Beschränkung der inhaltlichen Kontrollbefugnis des Bundespräsidenten vorzunehmen.

Gegen ein uneingeschränktes materielles Prüfungsrecht spricht zudem, dass dem BVerfG das Verwerfungsmonopol für parlamentarische Gesetze zukommt. Ein eigenständiges und uneingeschränktes Prüfungsrecht des Bundespräsidenten würde dem widersprechen.

Herrschende Auffassung: Nur Evidenzkontrolle

In deiner Klausur solltest du dich also – mit der herrschenden Auffassung – für einen vermittelnden Weg entscheiden: Dem Bundespräsidenten muss aufgrund des Vorstehenden ein materielles Prüfungsrecht zukommen. Dieses ist allerdings auf ganz offensichtliche Verfassungsverstöße zu beschränken. Ein evidenter Verfassungsverstoß ist etwa dann anzunehmen, wenn durch ein Gesetz Grundrechte offenkundig verletzt werden.

Für ein solches eingeschränktes materielles Prüfungsrecht zusätzlich zu den vorgenannten Argumenten, dass er selbst nicht befugt ist, das BVerfG im Wege der abstrakten Normenkontrolle anzurufen (vgl. Art. 94 I Nr. 2 GG). Allerdings soll ihm gerade, aufgrund seiner unselbständigen Stellung im Grundgesetz (auch im Vergleich zur Weimarer Reichsverfassung), auch kein vollständiges Prüfungsrecht zukommen.

Klausurtipp: Ob ein solcher Evidenzfall in deiner Klausur gegeben ist, ist eine reine Wertungsfrage. Das bedeutet, dass hier niemals der Schwerpunkt liegen wird. Dieser wird vielmehr auf dem sauberen Herausarbeiten des Umfangs des Prüfungsrechts liegen.

Exkurs: Prüfungsrecht bzgl. Verstöße gegen das Unionsrecht

Ungeklärt ist die Frage, ob dem Bundespräsidenten ein Prüfungsrecht im Hinblick auf Verstöße gegen das Unionsrecht zuzubilligen ist.

Dafür lässt sich der anerkannte Anwendungsvorrang des Unionsrechts anführen. Jeder Verstoß gegen unionsrechtliche Regelungen stelle nach einer Ansicht einen Verstoß gegen Art. 23 GG dar, welchen der Bundespräsident ebenfalls (auf Evidenzverstöße) zu überprüfen habe.

Dagegen wird von der Gegenauffassung vorgebracht, dass Art. 82 GG nur auf die Vorschriften des Grundgesetzes, nicht hingegen Vorschriften des Unionsrechts Bezug nehme. Zudem wird argumentiert, dass lediglich ein Anwendungs- nicht jedoch ein Geltungsvorrang des Unionsrecht bestehe: Der Bundespräsident dürfe wegen Art. 82 GG die Ausfertigung seiner Ansicht nach unwirksamer Gesetze verweigern. Aufgrund des lediglich bestehenden Anwendungsvorrangs seien Gesetze bei Verstößen gegen das Unionsrecht jedoch nicht „unwirksam“ in diesem Sinne.

An dieser Stelle kannst du in deiner Prüfung vieles vertreten, da darüber nicht abschließend entschieden ist.

Fazit

Damit solltest du nunmehr für Klausuren und mündliche Prüfung für dieses Thema gewappnet sein. Wenn du immer auf dem neusten Stand der aktuellen Rechtsprechung bleiben willst, abonniere unseren Newsletter oder werde Teil des Kraatz Clubs.

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Fabian Möller, Ref. iur.