Der Ablauf des Widerspruchsverfahrens bzw. des Vorverfahrens gehört zum verwaltungsrechtlichen Grundwissen eines jeden Studierenden.

Gerade wenn das Vorverfahren entbehrlich ist nach § 68 I 2 Nr. 1, 2 VwGO, wird man hierbei regelmäßig nicht vor allzu große Probleme gestellt.

Als Rechtsschutzverfahren dient es der Selbstkontrolle der Verwaltung und ermöglicht zugleich eine schnelle und kostengünstige Überprüfung der Verwaltungsentscheidung.

Neben einer Aufhebung, Änderung oder Bestätigung des Ausgangsbescheids kann es allerdings auch zu einer unerwarteten Wendung kommen, nämlich einer Verschlechterung bzw. Verböserung des Ausgangsbescheids (reformatio in peius).

Dies führt dazu, dass der ursprüngliche Ausgangsbescheid in seiner späteren Form als Widerspruchsbescheid eine belastendere Wirkung entfaltet als zuvor oder sogar eine erstmalige Belastung begründet.

Wie du die reformatio in peius in deiner Klausur einbaust und zufriedenstellend löst, erfährst du in diesem Blogbeitrag!

1. Das Widerspruchsverfahren kurz & knapp

Die Frage, warum ein Vorverfahren bzw. Widerspruchsverfahren durchzuführen ist, erschließt sich nach genauer Betrachtung des Aufbaus.

Beispiel:

A beantragt bei der unteren Bauaufsichtsbehörde eine Baugenehmigung, um ein Einfamilienhaus bauen zu können. Nach Prüfung der Unterlagen lehnt die untere Bauaufsichtsbehörde den Antrag auf Baugenehmigung ab. Der A meint allerdings, dass er alle nötigen Genehmigungserfordernisse erfüllt und widerspricht dem Ausgangsbescheid der unteren Bauaufsichtsbehörde.

Im Beispielsfall würde sich nun die Ausgangsbehörde mit dem Widerspruch des A beschäftigen, dessen Formerfordernisse sich nach dem § 70 VwGO richten.

Hält die Ausgangsbehörde den Widerspruch für begründet, kann sie diesem abhelfen gemäß § 72 VwGO. Damit gibt sie dem Widerspruch statt.

Kommt die Ausgangsbehörde allerdings zu dem Ergebnis, dass sie anderer Auffassung ist als der Widerspruchsführer, so erlässt sie einen Nichtabhilfebescheid.

Daraufhin muss sich sodann die Widerspruchsbehörde mit dem Widerspruch befassen. Erst sie erlässt gemäß § 73 I 1 VwGO den Widerspruchsbescheid.

Dieser ergeht in der Regel nach § 73 I 2 Nr. 1 VwGO durch die nächsthöhere Behörde. In unserem Beispiel wäre dies die obere Bauaufsichtsbehörde.

Diese kann nun mittels Widerspruchsbescheid dem Widerspruch stattgeben, teilweise stattgeben oder diesen zurückweisen.

Gegen diesen Widerspruchsbescheid kann dann im Rahmen des Anfechtungswiderspruchs gemäß § 68 I 1 VwGO oder des Verpflichtungswiderspruchs vorgegangen werden gemäß § 68 II VwGO.

In der Folge erfüllt das Widerspruchsverfahren mehrere Funktionen. Indem die Widerspruchsbehörde sich mit dem Nichtabhilfebescheid beschäftigt, wird eine Selbstkontrolle der Verwaltung erreicht. Hierdurch kann durch eine Art “Filterfunktion” durch das Widerspruchsverfahren eine Entlastung der Gerichte erfolgen. Zuletzt gewährleistet es dem Widerspruchsführer effektiven, individuellen Rechtsschutz, durch eine vorgelagerte Entscheidung, die getroffen wird.

Tipp/Hinweis: Die Funktionen des Vorverfahrens können gut in der Klausur zur Argumentation verwendet werden.

2. Die reformatio in peius im Widerspruchsverfahren

Der Begriff reformatio in peius stammt aus dem Lateinischen und bedeutet übersetzt “Umgestaltung zum Schlechteren” oder vereinfacht “Verböserung”.

Im Widerspruchsverfahren bedeutet dies, dass der mit Widerspruch angegriffene Verwaltungsakt durch die Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde zuungunsten des Widerspruchsführers durch einen noch stärker belastenden Verwaltungsakt ersetzt oder in einen solchen Verwaltungsakt abgeändert wird.

Dies ist eine Abweichung vom Regelfall, in dem die Widerspruchsbehörde mittels Widerspruchsbescheid die Entscheidung der Ausgangsbehörde lediglich bestätigt, zurücknimmt oder zugunsten des Widerspruchsführers abändert.

Erschwert wird die Behandlung der reformatio in peius in der Klausur dadurch, dass sie im Widerspruchsverfahren nicht explizit benannt wird. Deshalb ist es auch wichtig, dass man sich vor Antritt der Examensklausur mit der reformatio in peius auseinandergesetzt hat.

Die zentrale, nach wie vor strittige Frage ist, ob eine solche Verschlechterung des Ausgangsbescheids überhaupt zulässig ist.  

So wird der Standpunkt vertreten, dass die reformatio in peius im Widerspruchsverfahren nicht zulässig sei.

Zur Begründung wird angeführt, die reformatio in peius sei mangels ausdrücklicher Regelung in der VwGO und dem VwVfG unzulässig. Auch meinen die Vertreter dieser Ansicht, dass der reformatio in peius die Rechtsschutzfunktion des Widerspruchs entgegensteht und sie gegenüber dem Bürger prohibitiv wirken kann, was vor allem im Hinblick auf Art. 19 IV GG problematisch sei (Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2020, § 18 Rn. 1080c).

Zudem könnte man meinen, dass möglicherweise gegen den Vertrauensschutz, welcher ein Element des Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 III GG ist,  verstoßen wird. Dies deshalb, weil der Bürger regelmäßig nicht damit rechnet, dass sich seine Rechtsposition im Widerspruchsverfahren weiter verschlechtert.

Nach Ansicht der Rechtsprechung soll die reformatio in peius im Widerspruchsverfahren allerdings zulässig sein (BVerwGE 65, 313; BVerwGE 67, 129).

Dafür spricht vor allem, dass sich den §§ 71, 79 I Nr. 2, II VwGO entnehmen lässt, dass der Gesetzgeber von der Möglichkeit ausgeht, dass der Widerspruchsbescheid selbst eine erstmalige Beschwer enthalten kann.

Zudem muss die Widerspruchsbehörde aufgrund der Gesetzesbindung der Verwaltung, die aus Art. 20 III GG folgt, in der Lage sein rechtswidrige Verwaltungsakte korrigieren zu können (vgl. Erbguth/Guckelberger, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2019, § 20 Rn. 14).

Auch geht aus §§ 48, 49 VwVfG hervor, dass auch bestandskräftige Verwaltungsakte aufgehoben werden können, was dann im Umkehrschluss auch für noch nicht bestandskräftige Verwaltungsakte gelten muss, da der Vertrauensschutz des Bürgers hier noch weniger ausgeprägt ist (Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 2012, Rn. 691). Ferner hat sich der Widerspruchsführer durch Einlegung des Widerspruchs seines Vertrauensschutzes behoben, vor allem da die Widerspruchsbehörde die volle Nachprüfungskompetenz gemäß § 68 I 1 VwGO mit Einlegung des Widerspruchsbescheids erlangt hat (vgl. BVerwGE 67, 129).

Tipp/Hinweis:

Zwar ist in der Klausur jede Ansicht vertretbar, allerdings empfiehlt es sich im Falle der reformatio in peius, der Rechtsprechung zu folgen.

Wie aus den obigen Ausführungen hervorgeht, handelt es sich bei der reformatio in peius um eine Abweichung vom Regelfall, wobei diese mitunter sogar gesetzlich verboten ist.

So ist sie beispielsweise im Strafprozess in den §§ 331 I, 358 II 1, 411 I 3 StPO benannt und ausdrücklich verboten. Im Zivilprozess gilt in den Fällen der §§ 528 S. 2, 557 I, 577 II 1 ZPO das Verschlechterungsverbot, womit der Beschwerdeführer grundsätzlich nicht Gefahr läuft, dass durch Einlegung seines Rechtmittels die Entscheidung zu seinen Lasten abgeändert wird (Ausnahme: § 524 ZPO und § 554 ZPO).

Im Rahmen des Verwaltungsprozesses ist eine reformatio in peius im Rahmen von Berufung und Revision verboten gemäß §§ 88, 129 VwGO.

In der Folge stellt sie eine rechtsübergreifende Besonderheit dar.

 

3. Typische Fallkonstellationen

Hauptsächlich kann die reformatio in peius in der Klausur in zwei Fallgestaltungen auftreten:

a. Verschlechterung einer oder mehrerer Anordnungen des Ausgangsbescheids (Echte reformatio in peius)

In dieser Konstellation geht der Widerspruchsführer gegen den Ausgangsbescheid vor. Die Widerspruchsbehörde ändert sodann Regelungen des Ausgangsbescheids zu Lasten des Widerspruchsführers ab.

Diese Konstellation wird bezeichnet als “echte reformatio in peius”.

Beispiel:

Während der Pandemiezeit wird dem A auf Antrag eine Sondernutzungserlaubnis erteilt, eine Fläche von drei Metern vor seinem Laden zu nutzen, um dort Stühle und Tische zu platzieren. Da sein Laden sich in einer Einkaufspassage befindet und ansonsten der notwendig einzuhaltende Mindestabstand unter der Genehmigung leiden könnte, war im Ausgangsbescheid eine Nutzungszeit im Bereich vor dem Laden von 10-20 Uhr vorgesehen. Vor und nach diesem Zeitraum hat der A den Bereich so freizuräumen, dass Fußgänger ungehindert passieren können. Die Widerspruchsbehörde hat allerdings Bedenken aufgrund des Publikumsverkehrs und regelt im Widerspruchsbescheid, dass A den Bereich vor seinem Laden lediglich von 12-19 Uhr nutzen darf.

b. Erstmalige Belastung im Widerspruchsbescheid (Unechte reformatio in peius)

In dieser Konstellation geht der Widerspruchsführer auch gegen den Ausgangsbescheid vor. Allerdings enthält der Widerspruchsbescheid eine erstmalige Belastung, die im Ausgangsbescheid noch nicht angelegt war.

Diese Konstellation wird bezeichnet als “unechte reformatio in peius”.

Beispiel:

X betreibt ein Eiscafé auf dem Marktplatz der Stadt M. Um das Sommergeschäft anzukurbeln, beantragt er eine Sondernutzungserlaubnis, um eine große Fläche vor dem Eiscafé für Tische und Stühle nutzen zu können.

X wird die Sondernutzungserlaubnis erteilt, allerdings mit dem Zusatz, dass er nur die Hälfte der beantragten Fläche verwenden darf, um Stühle und Tische aufzustellen.

Gegen diesen Ausgangsbescheid erhebt X Widerspruch. Die Widerspruchsbehörde bestätigt den Ausgangsbescheid und verpflichtet den X zudem zur Verwendung von Mehrweggeschirr. Dies begründet sie mit der ansonsten zu befürchtenden erhöhten Verschmutzung der Innenstadt durch Einweggeschirr.

4. In diesen Prüfungspunkten lauern Probleme, die du zwingend thematisieren solltest

Damit du die reformatio in peius in der Klausur zufriedenstellend löst, wird im Folgenden aufgezeigt, wo du in deiner verwaltungsrechtlichen Klausur auf Probleme stößt und wie diese zu behandeln sind.

a. Zulässigkeit

Die reformatio in peius ist bereits in der Zulässigkeit im Rahmen der statthaften Klageart, des Vorverfahrens und im Rahmen der Ausführungen zum Klagegegner zu thematisieren.

aa. Statthafte Klageart

Grundsätzlich ist gemäß § 79 I Nr. 1 VwGO im Wege der Einheitsklage gegen den Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids vorzugehen.

Lediglich, wenn die Verschlechterung durch den Widerspruchsbescheid eine zusätzliche selbstständige Beschwer iSd § 79 II VwGO darstellt, wäre der Widerspruchsbescheid als alleiniger Klagegegenstand anzugreifen.

Eine solche liegt vor, wenn der Widerspruchsführer durch den Widerspruchsbescheid eine zusätzliche Belastung erfährt oder der Widerspruchsbescheid den Ausgangsbescheid zuungunsten des Betroffenen ändert.

Es liegt dann eine Belastung vor, die über den ursprünglichen Ausgangsverwaltungsakt hinausgeht. Das entspricht der Situation, die oben in der ersten Fallkonstellation geschildert wurde.

Diesbezüglich hat der Kläger dann ein Wahlrecht zwischen einem einheitlichen Vorgehen gemäß § 79 I Nr. 1 VwGO gegen den Ausgangs- und Widerspruchsbescheid oder einem isolierten Vorgehen gemäß § 79 II VwGO gegen den Widerspruchsbescheid.

Ein isoliertes Vorgehen bietet sich insbesondere dann an, wenn der Ausgangsverwaltungsakt erhalten werden soll.

bb. Vorverfahren

Auch im Rahmen des Vorverfahrens gilt es aufmerksam zu bleiben.

Gemäß § 68 I 2 Nr. 2 VwGO ist das Vorverfahren nämlich entbehrlich, wenn der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält. Dies muss indes auch für die “echte reformatio in peius” gelten, da die Widerspruchsbehörde bereits eine Entscheidung getroffen hat.

Der Funktion der Selbstkontrolle der Verwaltung ist damit genüge getan. Überdies würde die Behörde voraussichtlich keine neue Entscheidung treffen, da sie ihren Willen bereits hinreichend einbringen konnte. Da dieser Fall nicht geregelt ist, erscheint es sinnvoll aufgrund planwidriger Regelungslücke bei vergleichbarer Interessenlage, § 68 I 2 Nr. 2 VwGO analog anzuwenden.

cc. Klagegegner

Die Bestimmung des Klagegegners muss im Rahmen der reformatio in peius sorgfältig geschehen.

Der richtige Klagegegner ist gemäß § 78 I Nr. 1 VwGO hinsichtlich des Ausgangsbescheids der Rechtsträger der Ausgangsbehörde.

Allerdings enthält § 79 II 3 VwGO die Besonderheit, dass bei Vorliegen einer erstmaligen Beschwer der Rechtsträger der Widerspruchbehörde gemäß § 78 II VwGO der richtige Klagegegner ist.

Hier gilt es dann den Sachverhalt korrekt zu subsumieren.

In der zweiten Fallkonstellation (s.o.) traf die Widerspruchsbehörde eine Regelung, die noch nicht im Ausgangsbescheid angelegt war. Deshalb finden in diesem Fall die §§ 79 II 3, 78 II VwGO Anwendung, sodass der Rechtsträger der Widerspruchsbehörde der richtige Klagegegner wäre.

b. Begründetheit

Zweifelsfrei sind zwangsläufig dort Probleme zu finden, wo die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes überprüft wird. Hier verdient man sich in der verwaltungsrechtlichen Klausur schließlich die meisten Punkte.

aa. Zulässigkeit der reformatio in peius

Bevor man sich den Kopf zerbricht hinsichtlich der einschlägigen Rechtsgrundlage, ist zu thematisieren, ob die reformatio in peius im Widerspruchsverfahren überhaupt zulässig ist.

Diesbezüglich kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.

Während vereinzelt in der Literatur vertreten wird, dass eine reformatio in peius unzulässig sei, vertritt die Rechtsprechung die Ansicht, dass diese im Widerspruchsverfahren zulässig ist.

bb. Ermächtigungsgrundlage

Da die Widerspruchsbehörde die Entscheidung der Ausgangsbehörde verschlechtert, stellt sich die Frage, worin die dafür einschlägige Ermächtigungsgrundlage zu sehen ist.

Eine Ansicht möchte im Fall der Verböserung die Grundsätze der §§ 48 f. VwVfG anwenden (Erbguth/Guckelberger, 2019, Allgemeines Verwaltunsgrecht, § 20 Rn. 15).

Dies wird damit begründet, dass die Ersetzung des ursprünglichen Verwaltungsakts durch den “verböserten” Widerspruchsbescheid eine Aufhebung eines begünstigenden Verwaltungsakts darstellt. Zudem können nach Maßgabe des Einzelfalls die Vertrauensschutzgesichtspunkte für den Bürger berücksichtigt werden.

Hiergegen vermag zu sprechen, dass der Ausgangsbescheid aufgrund des einschlägigen Fachrechts ergeht und eben auch die Widerspruchsbehörde auf jene zurückgreift, um Selbstkontrolle ausüben zu können.

Die herrschende Meinung hingegen möchte die Ermächtigungsgrundlage des Ausgangsverwaltungsakts heranziehen (BVerwG NVwZ 1987, 215; OVG Koblenz NVwZ 1992, 386).

Hierfür spricht der Vorrang des Gesetzes und auch der Gedanke, dass die Widerspruchsbehörde nur unter Anwendung des einschlägigen Fachrechts entsprechenden spezifischen Gefahren begegnen kann.

cc. Formelle Rechtmäßigkeit – Zuständigkeit

Zuletzt ergeben sich Probleme in der formellen Rechtmäßigkeit im Rahmen der Zuständigkeit.

Hier kommt es darauf an, ob Identität herrscht zwischen der Ausgangs- und der Widerspruchsbehörde.

Bei Identität zwischen Ausgangs- und Widerspruchsbehörde ergeben sich keine Probleme.

Wenn allerdings keine Identität zwischen Ausgangs- und Widerspruchsbehörde besteht, stellt sich die Frage, woraus sich die Zuständigkeit der Behörde ergibt.

In der ersten Konstellation, der echten reformatio in peius, ergibt sich die Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde aus der vollen Nachprüfungskompetenz, welche sie im Widerspruchsverfahren erlangt hat.

In der zweiten Konstellation, der unechten reformatio in peius, gestaltet sich die Lage schwieriger. Da die Widerspruchsbehörde hier unabhängig vom Ausgangsbescheid eine Entscheidung trifft, bedarf es eines eigenen Rechts zur Entscheidung. Dabei soll ein Selbsteintrittsrecht erforderlich sein, das sich nicht ohne Weiteres aus dem Weisungsrecht der Widerspruchsbehörde ergibt (Kopp/Schenke, 28. Auflage, VwGO § 68 Rn. 10b). Besteht ein solches nicht, so ist die Widerspruchsbehörde nicht zuständig und handelt formell rechtswidrig.

5. Fazit

Die reformatio in peius stellt eine besonders klausurträchtige Problematik dar, die zahlreiche Probleme aufwirft und daher jedem Studierenden bekannt sein sollte.

Da die Widerspruchsbehörde in diesem Fall den Ausgangsbescheid durch einen stärker belastenden Verwaltungsakt ersetzt oder diesen negativ abändert, stellt sie eine Abweichung vom Regelfall dar.

Erschwert wird ihre Behandlung dadurch, dass gesetzlich nicht ausdrücklich geregelt ist.

Entsprechend ergeben sich in der Klausur vielfältige Probleme, angefangen bei der Bestimmung des korrekten Klagegegenstands über die Auseinandersetzung mit der Zulässigkeit der reformatio in peius bis hin zur Bestimmung der einschlägigen Rechtsgrundlage.

Nach wie vor umstritten ist, ob die reformatio in peius generell zulässig ist. Während die Rechtsprechung eine reformatio in peius gerade im Hinblick auf die Gesetzesbindung der Verwaltung gemäß Art. 20 III GG für zulässig hält, hält die Literatur sie im Hinblick auf Art. 19 IV GG für bedenklich und daher unzulässig.

Sofern man sich mit der reformatio in peius zuvor nicht befasst hat, läuft man Klausur Gefahr wertvolle Punkte zu verschenken, weshalb eine Auseinandersetzung mit dieser Thematik unerlässlich erscheint.

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Dipl. iur. Lukas Schulz