Kommunalrecht kann in der Examensklausur zunächst unangenehm wirken. Das liegt weniger daran, dass die einzelnen Probleme besonders exotisch wären, sondern vor allem an der Vielzahl unterschiedlicher Ebenen: Verfassungsrecht trifft auf Landesrecht, allgemeines Verwaltungsrecht auf Verwaltungsprozessrecht und innerhalb der Gemeinde müssen zusätzlich Organ- und Zuständigkeitsfragen auseinandergehalten werden.

Hinzu kommt: Kommunalrecht ist wesentlich Landesrecht. Für Deine Examensvorbereitung arbeitest Du deshalb mit der Kommunalverfassung Deines Bundeslandes. Die konkreten Normen, Zuständigkeiten und teilweise auch die Begrifflichkeiten unterscheiden sich zwischen den Ländern; die grundlegenden dogmatischen Strukturen kehren aber immer wieder. Entscheidend ist daher, dass Du erkennst, welcher kommunalrechtliche Problemkreis betroffen ist, die einschlägigen Vorschriften Deiner Kommunalverfassung findest und sie in die bekannten Strukturen des Verfassungs- und Verwaltungsrechts einordnest.

Bevor wir uns die wichtigsten materiell-rechtlichen Themen ansehen, lohnt sich deshalb eine andere Frage: Wie sieht eine Kommunalrechtsklausur überhaupt aus?

1 Welche Kommunalrechtsklausuren gibt es überhaupt?

Hinter sehr unterschiedlichen kommunalrechtlichen Sachverhalten stehen regelmäßig dieselben Grundkonstellationen. Wenn Du bereits beim Lesen erkennst, wer mit wem worüber streitet und was der Kläger erreichen möchte, ergibt sich daraus häufig schon ein erheblicher Teil des Aufbaus.

Typischerweise begegnen Dir insbesondere folgende Klausurformen:

1. Bürger oder sonstige Dritte gegen die Gemeinde: Ein Bürger wehrt sich beispielsweise gegen einen kommunalen Verwaltungsakt. Soll dieser beseitigt werden, führt der Weg regelmäßig über die Anfechtungsklage; begehrt er umgekehrt eine Leistung oder einen Verwaltungsakt der Gemeinde, kommen Verpflichtungs– oder allgemeine Leistungsklage in Betracht. Das eigentliche Kommunalrecht steckt dann häufig erst in der Rechtmäßigkeit der Maßnahme beziehungsweise im Anspruch.
2. Zulassung zu einer kommunalen öffentlichen Einrichtung: Der Klassiker ist die Stadthalle. Hier geht es insbesondere um Widmung, Anspruchsberechtigung, Gleichbehandlung und Kapazität.
3. Konkurrentenstreit im Gemeindewirtschaftsrecht: Ein privates Unternehmen wendet sich gegen wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde. Neben den landesrechtlichen Grenzen kommunaler Wirtschaftstätigkeit wird dann insbesondere relevant, ob die einschlägige Norm subjektive Rechte des Konkurrenten schützt.
4. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid: Streit entsteht insbesondere über die landesrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens, etwa Gegenstand, Ausschlusskatalog, Form, Frist oder Quorum.
5. Kommunalverfassungsstreit: Rat, Bürgermeister, Fraktionen oder einzelne Ratsmitglieder streiten über ihre organschaftlichen Rechte und Kompetenzen.
6. Überprüfung einer gemeindlichen Satzung: Diese kann unmittelbar im Normenkontrollverfahren oder inzident innerhalb eines anderen Rechtsstreits auf ihre Wirksamkeit geprüft werden.
7. Gemeinde gegen Kommunalaufsicht: Hier stehen regelmäßig die kommunale Selbstverwaltungsgarantie, die Reichweite staatlicher Kontrolle und die Rechtmäßigkeit des konkreten Aufsichtsmittels im Mittelpunkt.

Diese Klausurformen sind nicht mit den einzelnen Sachgebieten des Kommunalrechts gleichzusetzen. Sie bilden vielmehr den prozessualen Rahmen, in dem die materiell-rechtlichen Probleme auftauchen. Eine Satzung kann beispielsweise unmittelbar angegriffen oder nur inzident geprüft werden; Art. 28 Abs. 2 GG kann bei einer Aufsichtsmaßnahme ebenso relevant werden wie bei einer gesetzlichen Aufgabenverlagerung; Rechte eines Ratsmitglieds führen regelmäßig in den Kommunalverfassungsstreit. Bürgerbegehren und Gemeindewirtschaftsrecht sind besonders stark landesrechtlich geprägt; dieser Beitrag vertieft sie nicht eigens, Du solltest sie aber im Sachverhalt erkennen. Beim Konkurrentenstreit liegt der Schwerpunkt typischerweise in der Klagebefugnis, also in der Frage, ob die landesrechtliche Schrankenregelung auch Private schützt; beim Bürgerbegehren in den Zulässigkeitsvoraussetzungen des jeweiligen Landesrechts. Die wichtigste Frage am Anfang lautet deshalb nicht nur: „Welches Thema erkenne ich?“, sondern ebenso: „Wer begehrt hier eigentlich was von wem?“

2 Die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG

Der verfassungsrechtliche Ausgangspunkt des Kommunalrechts ist Art. 28 Abs. 2 GG Danach muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Darin stecken bereits die wesentlichen Elemente der kommunalen Selbstverwaltung: Es muss eine kommunale Verwaltungsebene geben, den Gemeinden muss ein eigener Aufgabenbereich verbleiben und sie müssen diesen grundsätzlich eigenverantwortlich wahrnehmen können.

Art. 28 Abs. 2 GG ist dabei kein Grundrecht der Gemeinde. Gemeinden sind rechtlich selbstständige Verwaltungsträger innerhalb der Länder und damit selbst Teil öffentlicher Gewalt. Die Selbstverwaltungsgarantie gehört zum Staatsorganisationsrecht. Sie erschöpft sich allerdings nicht in einer objektiven Organisationsvorgabe, sondern vermittelt den Kommunen zugleich eine gerichtlich durchsetzbare eigene Rechtsstellung.

Dogmatisch werden drei Seiten der Garantie unterschieden. Die Rechtssubjektsgarantie schützt die kommunale Verwaltungsebene als solche und in gewissem Umfang auch Bestand, Gebiet und Namen einzelner Gemeinden. Das bedeutet nicht, dass jede historisch bestehende Gemeinde unverändert fortbestehen müsste: Eingemeindungen, Zusammenschlüsse und Gebietsreformen sind grundsätzlich möglich. Die kommunale Ebene als solche darf der Gesetzgeber aber nicht beseitigen. Die Rechtsinstitutionsgarantie schützt sodann die eigentliche kommunale Selbstverwaltung, insbesondere die Zuweisung örtlicher Aufgaben und deren eigenverantwortliche Wahrnehmung. Die subjektive Rechtsstellungsgarantie sorgt schließlich dafür, dass sich eine Gemeinde gegen Verletzungen dieser Positionen gerichtlich zur Wehr setzen kann.

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

Im Mittelpunkt der meisten Examensfälle steht die Rechtsinstitutionsgarantie. Geschützt werden Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben und den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind. Eine abschließende Liste gibt es nicht. Ob eine Angelegenheit örtlichen Charakter besitzt, hängt vielmehr von ihrem konkreten Bezug zur örtlichen Gemeinschaft ab und kann sich mit gesellschaftlichen, wirtschaftlichen oder technischen Entwicklungen verändern.

Typische Beispiele sind die örtliche Bauplanung, kommunale Kultur- und Freizeiteinrichtungen, örtliche Infrastruktur oder Teile der Daseinsvorsorge. Für Gemeinden gilt dabei grundsätzlich eine Allzuständigkeit für örtliche Angelegenheiten. Sie benötigen also nicht für jede neue örtliche Aufgabe einen besonderen gesetzlichen Kompetenztitel. Solange die Angelegenheit örtlichen Charakter besitzt und nicht einem anderen Verwaltungsträger zugewiesen wurde, darf die Gemeinde sie grundsätzlich selbst aufgreifen.

Bei Gemeindeverbänden – insbesondere Landkreisen – ist die Ausgangslage anders. Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG gewährleistet ihnen Selbstverwaltung nur „im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs“. Anders als Gemeinden besitzen sie deshalb keine allgemeine Zuständigkeit, sich selbst neue überörtliche Aufgaben zu suchen. Innerhalb des gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbestandes ist allerdings auch ihre eigenverantwortliche Tätigkeit geschützt.

Eigenverantwortlichkeit, Gemeindehoheiten und Grenzen

Kommunale Selbstverwaltung betrifft nicht nur die Frage, welche Aufgaben die Gemeinde wahrnimmt. Sie soll grundsätzlich auch selbst bestimmen können, wie sie diese erfüllt. Diese Eigenverantwortlichkeit wird traditionell durch verschiedene Gemeindehoheiten beschrieben, insbesondere Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs- und Satzungshoheit. Die Gemeindehoheiten sind keine isolierten Kompetenztitel, sondern typische Ausprägungen der Eigenverantwortlichkeitsgarantie.

Für die Klausur hilft die Unterscheidung: Wird eine örtliche Aufgabe vollständig von der Gemeinde auf einen anderen Verwaltungsträger verlagert, liegt der Schwerpunkt bei der Aufgabenzuweisungsgarantie. Bleibt die Aufgabe dagegen bei der Gemeinde, schreibt der Staat ihr aber weitgehend vor, wie sie organisatorisch, personell oder planerisch zu erfüllen ist, steht die Eigenverantwortlichkeitsgarantie im Vordergrund.

Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet Selbstverwaltung nur „im Rahmen der Gesetze“. Der Gesetzgeber darf kommunale Aufgaben und Strukturen also ausgestalten, aber nicht beliebig zurückdrängen. Ein Kernbereich der Selbstverwaltung ist seiner Disposition entzogen; außerhalb dieses Bereichs müssen gesetzliche Beschränkungen den verfassungsrechtlichen Eigenwert kommunaler Selbstverwaltung berücksichtigen. Gegen gesetzliche Beeinträchtigungen kann die Gemeinde gegebenenfalls Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG erheben; das Verfahren regelt § 91 BVerfGG. Beachte dabei, dass die Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG gegen Landesrecht ausgeschlossen ist, soweit eine Beschwerde zum Landesverfassungsgericht erhoben werden kann.

3 Kommunale Satzungen: Wenn die Gemeinde selbst Recht setzt

Die Satzung ist eine der wichtigsten kommunalen Handlungsformen. Sie ist eine untergesetzliche Rechtsnorm, durch die ein mit Satzungsautonomie ausgestatteter Verwaltungsträger Angelegenheiten seines Aufgabenbereichs generell-abstrakt regelt. Gerade bei Gemeinden ist die Satzungsautonomie eine typische Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltung.

Von der Rechtsverordnung solltest Du die Satzung klar unterscheiden. Beide sind untergesetzliche Rechtsnormen. Die Rechtsverordnung beruht jedoch auf einer gesetzlichen Delegation staatlicher Rechtsetzungsgewalt; die Satzung ist dagegen Ausdruck autonomer Rechtsetzung eines verselbstständigten Verwaltungsträgers. Typische kommunale Satzungen sind Hauptsatzungen, Abgaben- und Gebührensatzungen oder Benutzungssatzungen für öffentliche Einrichtungen.

In der Klausur folgt die Prüfung der bekannten Trennung zwischen formeller und materieller Rechtmäßigkeit. Formell fragst Du zunächst nach der Verbandskompetenz der Gemeinde und anschließend nach der Organkompetenz: Welches Gemeindeorgan durfte die Satzung beschließen? Danach folgen insbesondere Verfahren, Mitwirkungsverbote, Ausfertigung und Bekanntmachung sowie – je nach Landesrecht und Satzungsart – Anzeigepflichten oder Genehmigungsvorbehalte der Aufsichtsbehörde. Gerade im Kommunalrecht darfst Du die Prüfung aber nicht mit dem Auffinden eines formellen Fehlers beenden. Die Landesgesetze enthalten in unterschiedlichem Umfang Heilungs- und Unbeachtlichkeitsregelungen sowie besondere Rügefristen. Es kann daher klausurentscheidend sein, welche Rechtsfolge das Landesrecht gerade an den festgestellten Fehler knüpft.

Materiell stellt sich zunächst die Frage nach einer ausreichenden Satzungsbefugnis. Die allgemeine Satzungsautonomie eröffnet bei Selbstverwaltungsangelegenheiten einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Je intensiver eine Satzung allerdings in grundrechtlich geschützte Positionen Privater eingreift, desto wichtiger wird der Vorbehalt des Gesetzes. Nach der Wesentlichkeitstheorie muss der parlamentarische Gesetzgeber die wesentlichen Grundentscheidungen eines intensiven Grundrechtseingriffs selbst vorzeichnen; eine lediglich allgemeine Satzungsermächtigung kann dafür zu unbestimmt sein.

Anschließend muss die Satzung innerhalb der gesetzlichen Grundlage bleiben und höherrangiges Recht beachten. Hier spielen insbesondere Grundrechte, Art. 3 Abs. 1 GG, Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine Rolle. Prozessual kann die Satzung selbst Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO sein, wie etwa beim Bebauungsplan, oder lediglich inzident innerhalb eines anderen Prozesses geprüft werden. Bei § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO musst Du allerdings beachten, dass für sonstige unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften das jeweilige Landesrecht die Normenkontrolle eröffnen muss.

4 Kommunale Einrichtungen und Anschluss- und Benutzungszwang

Stadthalle, Schwimmbad, Bibliothek, Kindergarten, Kulturzentrum oder kommunaler Markt: Öffentliche Einrichtungen gehören zu den Klassikern des Kommunalrechts. Die einschlägigen landesrechtlichen Zugangsregelungen unterscheiden sich im Detail, folgen aber einer vergleichbaren Grundstruktur.

Zunächst muss überhaupt eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde vorliegen. Entscheidend ist eine funktionale Betrachtung: Die Einrichtung muss der Gemeinde zurechenbar sein beziehungsweise in ihrer Verfügungsgewalt stehen, einem öffentlichen Nutzungszweck dienen und tatsächlich in Dienst gestellt worden sein. Zentrale Bedeutung besitzt dabei die Widmung, denn sie bestimmt, welchem Zweck die Einrichtung dient und welcher Personenkreis sie nutzen darf.

Genau deshalb sind Stadthallenfälle so examensgeeignet. Ist eine Halle lediglich kulturellen und sportlichen Veranstaltungen gewidmet, fällt ein Parteitag nicht automatisch darunter. Hat die Gemeinde die Halle allerdings über längere Zeit auch politischen Parteien überlassen, kann die tatsächliche Vergabepraxis für einen entsprechend erweiterten Widmungszweck sprechen. Anschließend ist zu prüfen, ob der Antragsteller zum anspruchsberechtigten Personenkreis gehört. Vorrangige spezielle Anspruchsgrundlagen musst Du dabei zuerst ausschließen.

Ein weiteres Standardproblem sind Kapazitätsengpässe. Die Gemeinde muss keine tatsächlich nicht vorhandenen Plätze schaffen. Gibt es aber mehrere Berechtigte für eine begrenzte Zahl verfügbarer Plätze, geht es regelmäßig um eine sachgerechte und gleichheitskonforme Auswahlentscheidung. Der kommunalrechtliche Nutzungsanspruch vermittelt außerdem grundsätzlich nur Zugang zu einer bestehenden Einrichtung und keinen allgemeinen Anspruch darauf, dass die Gemeinde eine solche Einrichtung errichtet oder auf Dauer weiterbetreibt.

Besondere Probleme entstehen bei politischen Parteien. Hat die Gemeinde ihre Einrichtung für Parteiveranstaltungen geöffnet, darf die Vergabe nicht nach politischer Sympathie gesteuert werden. Neben dem Kommunalrecht werden insbesondere die Chancengleichheit politischer Parteien und § 5 PartG relevant. Auch eine privatrechtliche Organisationsform lässt die kommunalrechtlichen Bindungen nicht automatisch verschwinden: Betreibt etwa eine kommunale GmbH die Stadthalle, kann gegenüber der Gemeinde ein Einwirkungs- oder Verschaffungsanspruch zu prüfen sein, wenn sie rechtlich Einfluss auf den Betreiber nehmen kann.

Anschluss- und Benutzungszwang

Davon musst Du den Anschluss- und Benutzungszwang klar trennen. Beim Anschlusszwang wird beispielsweise ein Grundstück verpflichtet, technisch an die öffentliche Wasserversorgung oder Abwasserentsorgung angeschlossen zu werden; der Benutzungszwang verlangt anschließend die tatsächliche Nutzung. Beim Zugangsanspruch fragt der Bürger also: „Darf ich diese Einrichtung benutzen?“, beim Benutzungszwang dagegen: „Muss ich sie benutzen?“

Wegen der damit verbundenen Eingriffsintensität genügt die allgemeine Satzungsautonomie hierfür nicht ohne Weiteres. Es bedarf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, wie sie die Kommunalgesetze für typische Fälle des Anschluss- und Benutzungszwangs enthalten. Die konkrete Satzung muss innerhalb dieser Ermächtigung bleiben und insbesondere verhältnismäßig sein. Gerade mögliche Ausnahmen und Befreiungen können deshalb im Einzelfall relevant werden.

5 Der Kommunalverfassungsstreit: Wenn kommunale Organe über ihre Rechte streiten

Der Kommunalverfassungsstreit klingt nach Verfassungsgericht, ist aber ein verwaltungsgerichtlicher Innenrechtsstreit. Erfasst werden Konflikte zwischen kommunalen Organen oder Organteilen über ihre organschaftlichen Rechte und Kompetenzen. Klassischer Interorganstreit ist die Auseinandersetzung zwischen Rat und Bürgermeister; beim Intraorganstreit macht beispielsweise ein Ratsmitglied oder eine Fraktion Rechte innerhalb des Vertretungsorgans geltend.

Davon musst Du die Kommunalverfassungsbeschwerde unterscheiden. Dort wehrt sich die Gemeinde als Rechtsträgerin gegen staatliche Normsetzung. Im Kommunalverfassungsstreit stehen sich dagegen Träger verschiedener Innenrechtspositionen innerhalb derselben kommunalen Körperschaft gegenüber.

Der Verwaltungsrechtsweg richtet sich nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO. Trotz des Wortes „Verfassung“ handelt es sich nicht um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne dieser Vorschrift, sondern um kommunales Organisationsrecht. Die statthafte Klageart richtet sich anschließend nach dem Begehren. Wird ein konkretes Tätigwerden, Dulden oder Unterlassen verlangt, kommt regelmäßig die allgemeine Leistungsklage in Betracht; soll das Bestehen oder die Verletzung einer organschaftlichen Rechtsposition festgestellt werden, liegt eine Feststellungsklage nahe. Einen Überblick zur Abgrenzung bietet unser Beitrag zu den verwaltungsgerichtlichen Klagearten; die allgemeine Leistungsklage wird außerdem hier gesondert erläutert.

Der zentrale Punkt ist regelmäßig die wehrfähige Innenrechtsposition. Der Kläger muss geltend machen können, dass gerade ein ihm selbst zugeordnetes Organrecht verletzt sein kann. Ein Ratsmitglied darf nicht lediglich vortragen, der Rat habe objektiv rechtswidrig gehandelt. Die Klagebefugnis wird deshalb regelmäßig über § 42 Abs. 2 VwGO analog konstruiert.

Auch beim richtigen Klagegegner gibt es eine Besonderheit: Statt des sonst maßgeblichen Rechtsträgerprinzips gilt im Kommunalverfassungsstreit das Funktionsträgerprinzip. Richtiger Gegner ist das Organ oder der Organteil, dem gegenüber die behauptete Innenrechtsposition besteht. Bei der Beteiligtenfähigkeit wird insbesondere § 61 Nr. 2 VwGO unmittelbar oder analog herangezogen; die Einzelheiten unterscheiden sich danach, ob eine Fraktion, ein Kollegialorgan oder ein einzelner Organwalter beteiligt ist. Ein vorheriger Gang zur Kommunalaufsicht ist dagegen grundsätzlich keine Voraussetzung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes.

6 Wer darf was? Rat, Bürgermeister und Organkompetenzen

Viele kommunalrechtliche Klausuren stehen und fallen mit einer zunächst einfachen Frage: Welches Gemeindeorgan durfte die betreffende Entscheidung treffen? Die Gemeinde handelt nicht als einheitlicher Akteur. Ihre Kompetenzen sind vielmehr auf verschiedene Organe verteilt, insbesondere auf die kommunale Vertretung und den Bürgermeister.

Der Rat, Gemeinderat oder die Gemeindevertretung ist das demokratisch gewählte Vertretungsorgan der Gemeindebürger. Trotz seiner politischen Funktion ist er kein Parlament im staatsrechtlichen Sinne, sondern Organ einer kommunalen Verwaltungskörperschaft. Daneben steht der Bürgermeister als weiteres zentrales Gemeindeorgan. Grundlegende Entscheidungen und insbesondere Satzungsbeschlüsse liegen typischerweise beim Vertretungsorgan; dem Bürgermeister obliegen insbesondere die Leitung der Verwaltung, die Ausführung von Ratsbeschlüssen und diejenigen Angelegenheiten, die ihm die jeweilige Kommunalverfassung eigenständig zuweist.

Für die Klausur folgt daraus eine einfache Arbeitsregel: Sobald ein Gemeindeorgan handelt, suche früh die konkrete Organkompetenznorm Deines Landes. Ein Beschluss kann inhaltlich völlig unproblematisch und dennoch rechtswidrig sein, weil das falsche Organ entschieden hat.

Der Rat besitzt außerdem eine wichtige Kontrollfunktion gegenüber der Verwaltung. Er überwacht insbesondere die Ausführung seiner Beschlüsse und die Tätigkeit der Gemeindeverwaltung. Die Kommunalordnungen stellen hierfür in unterschiedlicher Ausgestaltung Informations-, Anfrage- und Kontrollrechte zur Verfügung. Genau hier musst Du allerdings sauber zwischen dem Rat als Gesamtorgan und dem einzelnen Ratsmitglied unterscheiden: Ein Recht oder eine Kompetenz des Gesamtorgans steht nicht automatisch jedem Mitglied persönlich zu.

7 Welche Rechte und Pflichten haben Ratsmitglieder?

Bei der konkreten Normierung unterscheiden sich die Gemeindeordnungen. Hinter den Vorschriften steht aber ein gemeinsamer Grundbestand organschaftlicher Rechte und Pflichten. Die Rechtsstellung eines Ratsmitglieds ist deshalb nicht in jedem Bundesland völlig anders – unterschiedlich sind vor allem Normnummern, Detailvoraussetzungen und die Reichweite einzelner Informations- oder Minderheitenrechte.

Freies Mandat und politische Mitwirkung

Ausgangspunkt ist das freie Mandat. Ratsmitglieder entscheiden im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, am öffentlichen Wohl orientierten Überzeugung und sind nicht an Aufträge oder Weisungen gebunden. Das gilt auch gegenüber Partei und Fraktion: Politische Fraktionsdisziplin ist möglich, ein rechtlich verbindlicher Fraktionszwang dagegen nicht. Die Gemeindeordnungen konkretisieren damit das Prinzip repräsentativer kommunaler Demokratie.

Zum Kern des Mandats gehört zunächst das Teilnahmerecht. Ein Ratsmitglied muss an Sitzungen und Beratungen teilnehmen können und darf nicht ohne gesetzliche Grundlage ausgeschlossen werden. Damit verbunden sind Rede- und Beratungsrecht: Das Mandat besteht nicht nur darin, am Ende eine Stimme abzugeben, sondern gerade darin, sich an der politischen Willensbildung zu beteiligen.

Hinzu kommen Antrags- und Stimmrecht. Ratsmitglieder können nach Maßgabe der jeweiligen Kommunalordnung eigene Anträge einbringen und an Abstimmungen teilnehmen. Auch auf die Tagesordnung bezogene Vorschlagsrechte bestimmter Minderheiten oder Fraktionen können wehrfähige organschaftliche Positionen sein. Teilnahme, Antrag, Beratung und Abstimmung gehören deshalb zu den klassischen Rechten, deren Verletzung einen Kommunalverfassungsstreit tragen kann.

Aus dem Prinzip repräsentativer Demokratie folgt außerdem ein kommunaler Minderheitenschutz. Verfahrensrechte müssen so ausgestaltet sein, dass auch Minderheiten reale Möglichkeiten zur Mitwirkung besitzen. Dies zeigt sich etwa bei Antrags- und Fragerechten, bestimmten Kontrollrechten oder der Besetzung von Ausschüssen.

Informations- und Kontrollrechte

Ein Ratsmitglied kann seine Aufgaben nur sachgerecht erfüllen, wenn es über die erforderlichen Informationen verfügt. Deshalb gehören Frage- und Auskunftsrechte zum typischen Bestand kommunaler Mitgliedschaftsrechte. Sie dienen nicht zuletzt der Kontrolle der Verwaltung und ermöglichen es, Entscheidungen des Rates informiert vorzubereiten.

Dabei musst Du einzelne Informationsrechte auseinanderhalten. Ein individuelles Auskunftsrecht bedeutet nicht automatisch ein ebenso weitgehendes Akteneinsichtsrecht. Die Kommunalordnung kann die Einsicht in Verwaltungsakten beispielsweise an zusätzliche Voraussetzungen knüpfen oder sie einem bestimmten Quorum, einer Fraktion oder dem Rat als Gesamtorgan vorbehalten. Auskunft und Akteneinsicht unterscheiden sich deshalb sowohl hinsichtlich der Voraussetzungen als auch des Umfangs.

Auch diese Rechte sind nicht schrankenlos: Geheimhaltungspflichten und Datenschutz können Grenzen setzen. Zulässige Frage- und Informationsrechte dürfen umgekehrt nicht durch Geschäftsordnungsregelungen faktisch leergeräumt werden.

Zum organschaftlichen Status kann außerdem das Recht auf Fraktionsbildung gehören. Fraktionen bündeln politische Positionen und erleichtern die Arbeit des Rates. Aus ihrer Funktion können eigene Beteiligungs- und Ausstattungsrechte folgen. Differenzierungen nach Fraktionsgröße sind möglich, müssen aber sachlich gerechtfertigt bleiben und dürfen kleinere Fraktionen oder fraktionslose Mitglieder nicht ohne Grund von effektiver Mandatsausübung ausschließen.

Schließlich kann ein Ratsmitglied einen innerorganisatorischen Störungsbeseitigungsanspruch besitzen. Wird die Wahrnehmung eines eigenen Organrechts beeinträchtigt, kann es vom zuständigen Organ verlangen, diese Störung zu beseitigen. Das kann etwa relevant werden, wenn eine ordnungsgemäße Teilnahme an einer Ratssitzung verhindert wird.

Rechte des Rates sind nicht automatisch Rechte des Ratsmitglieds

Gerade diese Unterscheidung ist examenswichtig: Das einzelne Ratsmitglied ist nicht „der Rat in klein“. Der Rat als Gesamtorgan besitzt eigene Kompetenzen; das Mitglied besitzt individuelle organschaftliche Mitwirkungsrechte. Wird eine Kompetenz verletzt, die allein dem Gesamtorgan zusteht, kann ein einzelnes Ratsmitglied daraus nicht automatisch eine eigene Klagebefugnis herleiten.

Dementsprechend besitzt das Ratsmitglied auch kein allgemeines subjektives Recht darauf, dass der Rat nur rechtmäßige Beschlüsse fasst. Selbst ein objektiv rechtswidriger Ratsbeschluss genügt daher nicht für einen Kommunalverfassungsstreit. Gefragt werden muss immer: Welche Vorschrift ist verletzt und schützt diese gerade die organschaftliche Stellung des klagenden Mitglieds?

Den Rechten stehen Pflichten gegenüber

Zum Mandat gehören zugleich typische organschaftliche Pflichten. Ratsmitglieder sind grundsätzlich zur Teilnahme an den Sitzungen verpflichtet. Hinzu treten Verschwiegenheitspflichten für nichtöffentliche oder geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten sowie – je nach Landesrecht – Vertretungsverbote, die Interessenkollisionen verhindern sollen. Ratsmitglieder genießen dabei grundsätzlich nicht die parlamentarische Immunität und Indemnität von Bundestags- oder Landtagsabgeordneten.

Besonders klausurrelevant sind Mitwirkungsverbote wegen Befangenheit. Besteht ein gesetzlich erfasstes persönliches oder wirtschaftliches Sonderinteresse, darf das betroffene Ratsmitglied grundsätzlich nicht an Beratung und Abstimmung teilnehmen; häufig besteht außerdem eine Pflicht, einen möglichen Befangenheitsgrund anzuzeigen. In der Klausur solltest Du aber nicht bei der Feststellung der Befangenheit stehen bleiben. Anschließend ist zu prüfen, ob das Mitglied tatsächlich mitgewirkt hat und welche Rechtsfolge die Kommunalordnung an diesen Verfahrensfehler knüpft.

Schließlich besteht eine Pflicht zur Organtreue. Sie verpflichtet Organe und Organteile zu gegenseitiger Rücksichtnahme und dazu, die eigenen Kompetenzen so auszuüben, dass die geschützte Stellung anderer Organe respektiert wird. Freies Mandat bedeutet also politische Entscheidungsfreiheit, nicht Freiheit von den Regeln der kommunalen Binnenordnung. Für Verstöße gegen typische Pflichten wie Sitzungsteilnahme, Verschwiegenheit oder die Anzeige eines Befangenheitstatbestands sehen die Kommunalordnungen teilweise Ordnungsgelder oder bußgeldrechtliche Folgen vor.

8 Kommunalaufsicht: Wie weit darf der Staat die Gemeinde kontrollieren?

Kommunale Selbstverwaltung bedeutet nicht kommunale Unkontrollierbarkeit. Gemeinden sind wie jeder Verwaltungsträger an Recht und Gesetz gebunden. Der Selbstverwaltung steht deshalb als notwendiges Gegenstück eine staatliche Kommunalaufsicht gegenüber, die ausschließlich Sache der Länder ist; eine Bundeskommunalaufsicht gibt es nicht. Die Aufsicht soll die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten sicherstellen, zugleich aber die Gemeinden in ihren Rechten schützen und sie beraten; sie hat gemeindefreundlich zu erfolgen. Ihre Reichweite hängt wesentlich davon ab, welche Art von Aufgabe die Gemeinde gerade erfüllt. Deshalb bestimmst Du in der Klausur zuerst die Art der beaufsichtigten Aufgabe.

Bei Selbstverwaltungsangelegenheiten besteht ausschließlich Rechtsaufsicht. Kontrolliert werden die Verbands- und Organkompetenzen, das Verfahrensrecht und das materielle Recht. Eine Zweckmäßigkeitskontrolle ist dagegen unzulässig: Hat die Gemeinde zwischen mehreren rechtmäßigen Lösungen gewählt, darf die Aufsichtsbehörde diese Entscheidung nicht allein deshalb ersetzen, weil sie eine andere Lösung für besser hält. Bei gemeindlichen Ermessensentscheidungen prüft sie entsprechend § 40 VwVfG nur Ermessensfehler; enthält ein unbestimmter Rechtsbegriff wie „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ einen Beurteilungsspielraum, muss sie diesen der Gemeinde belassen. Genau darin zeigt sich die Verbindung zur Eigenverantwortlichkeit aus Art. 28 Abs. 2 GG. Klausurfalle: Die Rechtsaufsicht ist nicht auf Selbstverwaltungsangelegenheiten beschränkt. Sie erfasst jedes rechtswidrige Handeln der Gemeinde, also auch die Wahrnehmung von Weisungsaufgaben. So unterliegt etwa die Einstellung von Beamten als Ausfluss der Personalhoheit nur der Rechtsaufsicht, selbst wenn die Beamten Weisungsaufgaben erfüllen sollen.

Soweit keine Selbstverwaltungsangelegenheiten in Rede stehen, kann das Landesrecht eine weitergehende Fach- oder Sonderaufsicht vorsehen, die auch die Zweckmäßigkeit umfasst. Ihr charakteristisches Mittel ist die Weisung, die Rechtmäßigkeits- oder Zweckmäßigkeitsweisung sein kann; daneben besteht ein Informationsrecht. Die übrigen Aufsichtsmittel sind der Fachaufsichtsbehörde grundsätzlich versagt. Befolgt die Gemeinde eine Weisung nicht, muss sich die Fachaufsicht an die Rechtsaufsichtsbehörde wenden, die mit ihren Mitteln eingreift. Die Rechtsaufsicht prüft dabei, ob die fachaufsichtliche Maßnahme objektiv rechtmäßig ist, nicht aber ihre Zweckmäßigkeit. Da Aufgabenmodelle und Terminologie zwischen den Ländern variieren, musst Du hier besonders genau in die einschlägige Kommunalverfassung und gegebenenfalls das jeweilige Fachgesetz schauen.

Die Rechtsaufsicht arbeitet nicht mit einer Generalklausel. Weil Eingriffe in die Selbstverwaltung einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, sind ihre Aufsichtsmittel in den Gemeindeordnungen und teilweise in Fachgesetzen abschließend geregelt. Präventiv wirken Beratung, Anzeige- und Vorlagepflichten sowie Genehmigungsvorbehalte; die Genehmigung einer Abgabensatzung etwa ist Rechtsaufsicht, weil deren Erlass zur weisungsfreien Finanzhoheit gehört. Repressiv stehen typischerweise das Informationsrecht, das Beanstandungs- und Aufhebungsrecht und das Anordnungsrecht zur Verfügung. Bei fortbestehender Pflichtverletzung können Ersatzvornahme und die Bestellung eines Beauftragten hinzutreten, je nach Landesrecht als letzte Mittel auch die Auflösung des Gemeinderats oder die vorzeitige Beendigung der Amtszeit des Bürgermeisters.

Ob und mit welchem Mittel die Aufsichtsbehörde einschreitet, steht grundsätzlich in pflichtgemäßem Ermessen. Dieses wird insbesondere durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begrenzt. Ein intensives Aufsichtsmittel darf nicht eingesetzt werden, wenn ein milderes Mittel ebenso geeignet ist, rechtmäßige Zustände herzustellen.

Für die Klausur ist schließlich der Rechtsschutz der Gemeinde wichtig. Gemeinde und Land sind unterschiedliche Rechtsträger. Eine belastende rechtsaufsichtliche Maßnahme in einer Selbstverwaltungsangelegenheit greift in Art. 28 Abs. 2 GG ein und entfaltet deshalb Außenwirkung. Als Verwaltungsakt kann die Gemeinde sie grundsätzlich mit der Anfechtungsklage angreifen, eine abgelehnte Genehmigung mit der Verpflichtungsklage. Anders liegt es typischerweise bei fachaufsichtlichen Weisungen, weil Art. 28 Abs. 2 GG im Bereich der Weisungsaufgaben grundsätzlich nicht eingreift; hier kommt es auf das jeweilige Landesrecht an. Gegen Verfügungen der Rechtsaufsicht, mit denen eine Weisung durchgesetzt wird, kann die Gemeinde dagegen klagen, sofern ein Verwaltungsakt vorliegt.

Davon zu unterscheiden ist die Situation, dass ein Bürger oder Ratsmitglied möchte, dass die Kommunalaufsicht gegen die Gemeinde einschreitet. Die Aufsicht dient der objektiven Rechtskontrolle und begründet grundsätzlich keine subjektiven Rechte Dritter. Deshalb besteht regelmäßig kein Anspruch darauf, dass die Aufsichtsbehörde ein bestimmtes Aufsichtsmittel ergreift; allenfalls kann eine Amtspflicht bestehen, die Beanstandung eines Bürgers zu bescheiden.

9 Deine Checkliste für die Kommunalrechtsklausur

Kommunalrecht wird deutlich übersichtlicher, wenn Du den Sachverhalt zunächst nach Beteiligten, Streitgegenstand und Rechtsschutzziel sortierst. Steht die Gemeinde dem Staat gegenüber, solltest Du an Art. 28 Abs. 2 GG und Kommunalaufsicht denken. Steht ein Bürger der Gemeinde gegenüber, geht es häufig um einen Verwaltungsakt, eine Satzung oder die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung. Streiten kommunale Organe oder Organteile untereinander, führt der Weg regelmäßig in den Kommunalverfassungsstreit.

Bei Satzungen gehören Zuständigkeit, Verfahren, ausreichende Satzungsbefugnis und höherrangiges Recht in den Blick. Bei öffentlichen Einrichtungen stehen Widmung, Anspruchsberechtigung, Kapazität und Gleichbehandlung im Mittelpunkt. Sobald Rat, Bürgermeister, Fraktion oder Ratsmitglied handeln, musst Du zwischen Organkompetenzen des Gesamtorgans und eigenen organschaftlichen Rechten des einzelnen Mitglieds unterscheiden. Und bei der Kommunalaufsicht fragst Du zunächst, welche Aufgabe die Gemeinde wahrnimmt und wie weit deshalb die staatliche Kontrolle reicht.

Prozessual gilt dieselbe frühe Sortierung. Soll ein Verwaltungsakt beseitigt werden, denkst Du an die Anfechtungsklage; wird ein bestimmtes Verwaltungshandeln begehrt, können Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage einschlägig sein. Bei Satzungen kommt § 47 VwGO oder eine inzidente Normprüfung in Betracht, beim Kommunalverfassungsstreit vor allem Leistungs- und Feststellungsklage. Gerade Stadthallenfälle oder Streitigkeiten um unmittelbar bevorstehende Ratssitzungen können zudem in den einstweiligen Rechtsschutz nach der VwGO führen.

Damit reduziert sich auch die scheinbare Stofffülle. Sicher beherrschen solltest Du vor allem die sechs großen Komplexe kommunale Selbstverwaltung, Satzungsrecht, öffentliche Einrichtungen einschließlich Anschluss- und Benutzungszwang, Kommunalverfassungsstreit, Organrechte und Organkompetenzen sowie Kommunalaufsicht. Daneben solltest Du erkennen, wenn der Sachverhalt in die besonders landesrechtlich geprägten Bereiche des Bürgerbegehrens oder des Gemeindewirtschaftsrechts führt.

Der entscheidende Vorteil des Kommunalrechts liegt schließlich genau dort, wo es anfangs schwierig erscheint: Viele Einzelheiten stehen im Gesetz. Für eine gute Klausur musst Du deshalb nicht jede Normnummer Deiner Kommunalverfassung auswendig aufsagen können. Entscheidend ist, die typische Klausurkonstellation zu erkennen, die richtige Vorschrift zu finden und zu wissen, welche dogmatischen Fragen Du mit ihr beantworten musst.