Das Gesetzgebungsverfahren gehört zu den klassischen Themen des Staatsorganisationsrechts und begegnet Studierenden häufig schon früh im Grundstudium. Auf den ersten Blick scheint der Stoff dabei recht überschaubar: Ein Gesetzentwurf wird eingebracht, der Bundestag beschließt ihn, der Bundesrat wird beteiligt und schließlich wird das Gesetz ausgefertigt und verkündet. In der Klausur wird aus diesem scheinbar einfachen Ablauf allerdings schnell ein deutlich anspruchsvolleres Problem.

Denn die Art. 76 ff. GG regeln nicht lediglich einige Formalitäten, die der Gesetzgeber vor Erlass eines Gesetzes einzuhalten hat. Sie verteilen Mitwirkungs- und Entscheidungsbefugnisse zwischen Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat und stellen sicher, dass ein Bundesgesetz das Ergebnis eines demokratischen Willensbildungsprozesses ist. Die Beteiligung des Bundesrates gewährleistet zugleich den Einfluss der Länder auf die Gesetzgebung des Bundes. Das Verfahren steht deshalb in engem Zusammenhang mit dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip sowie dem Bundesstaatsprinzip.

Diese Funktionen helfen auch in der Klausur weiter. Gerade wenn der Sachverhalt eine ungewöhnliche Verfahrensgestaltung enthält, lässt sich die Lösung häufig nicht allein aus dem Wortlaut einer einzelnen Vorschrift ablesen. Dann lohnt es sich zu fragen, welche Funktion der betreffende Verfahrensschritt erfüllt: Soll er parlamentarische Beratung ermöglichen, die Beteiligung eines anderen Verfassungsorgans sichern oder dafür sorgen, dass staatliche Entscheidungen demokratisch legitimiert und transparent getroffen werden?

In der Klausur begegnet das Gesetzgebungsverfahren regelmäßig im Rahmen der formellen Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes. Diese Prüfung besteht aus drei Punkten:

Gesetzgebungskompetenz – Gesetzgebungsverfahren – Form

Ob der Bund überhaupt zum Erlass des betreffenden Gesetzes befugt ist, richtet sich nach Art. 70 ff. GG. Die Gesetzgebungskompetenzen werfen allerdings genügend eigene Probleme auf, um sie gesondert zu behandeln. Dieser Beitrag konzentriert sich deshalb auf die Frage, wie ein Bundesgesetz verfassungsgemäß zustande kommt.

Dabei lässt sich das Verfahren in drei größere Abschnitte einteilen: das Einleitungsverfahren mit der Gesetzesinitiative nach Art. 76 GG, das Hauptverfahren mit Beschlussfassung des Bundestages und Beteiligung des Bundesrates nach Art. 77 und 78 GG sowie das Abschlussverfahren nach Art. 82 GG.

1 Der Beginn des Gesetzgebungsverfahrens: Art. 76 GG

Am Anfang jedes Gesetzgebungsverfahrens steht eine Gesetzesinitiative. Art. 76 GG nennt hierfür drei Initiativberechtigte: die Bundesregierung, den Bundesrat und die Mitte des Bundestages.

Diese Aufzählung ist abschließend. Ein Bundesministerium, ein Bundestagsausschuss oder etwa eine einzelne gesellschaftliche Interessengruppe kann deshalb nicht selbst ein Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 GG einleiten. Natürlich können solche Akteure einen Gesetzestext vorbereiten oder auf dessen Inhalt Einfluss nehmen. Rechtlich eingebracht werden muss die Vorlage aber von einem der in Art. 76 Abs. 1 GG genannten Initiativberechtigten.

Gerade die Formulierung „aus der Mitte des Bundestages“ ist dabei klausurrelevant. Das Grundgesetz spricht bewusst nicht von einem Initiativrecht „des Bundestages“. Die Initiative muss vielmehr von Abgeordneten ausgehen. Wie viele Abgeordnete dafür erforderlich sind, bestimmt das Grundgesetz selbst nicht. Nach § 76 Abs. 1 GO-BT müssen Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages von einer Fraktion oder von mindestens fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein.

Damit stellt sich eine typische staatsorganisationsrechtliche Frage: Kann eine Vorschrift der Geschäftsordnung überhaupt näher bestimmen, was das Grundgesetz unter der „Mitte des Bundestages“ versteht?

Die GO-BT steht im Rang unter dem Grundgesetz und darf dessen Begriffe daher nicht beliebig verändern. Gleichzeitig verfügt der Bundestag nach Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG über Geschäftsordnungsautonomie. Er muss seine parlamentarische Arbeit organisieren dürfen. Das Fünf-Prozent-Quorum dient dabei insbesondere der Funktionsfähigkeit des Parlaments: Würde jeder einzelne Abgeordnete verlangen können, dass jeder von ihm formulierte Gesetzentwurf das vollständige parlamentarische Verfahren durchläuft, könnte die Arbeitsfähigkeit des Bundestages erheblich beeinträchtigt werden. Umgekehrt darf das Quorum nicht so hoch angesetzt werden, dass kleineren parlamentarischen Gruppen ihr Mitwirkungsrecht praktisch genommen wird. Die Grenze liegt daher in einem angemessenen Ausgleich zwischen den Mitwirkungsrechten der Abgeordneten und der Funktionsfähigkeit des Bundestages.

Interessant wird der Fall, wenn das erforderliche Quorum nicht erreicht wurde, der Bundestag den Entwurf aber trotzdem berät und am Ende sogar beschließt. Das Gesetz ist dann nicht schon deshalb formell verfassungswidrig. Darin zeigt sich ein Grundsatz, der für das gesamte Gesetzgebungsverfahren wichtig ist: Nicht jeder Verstoß gegen die Geschäftsordnung des Bundestages ist zugleich ein Verstoß gegen das Grundgesetz.

Berät und beschließt der Bundestag eine ursprünglich nicht ordnungsgemäß eingebrachte Vorlage, kann er sich diese zudem zu eigen machen. Spätestens mit dem Gesetzesbeschluss hat dann die Mehrheit des Bundestages zu erkennen gegeben, dass sie den Regelungsgegenstand selbst tragen möchte. Ein anfänglicher Verstoß gegen das geschäftsordnungsrechtliche Initiativquorum führt deshalb grundsätzlich nicht zur Nichtigkeit des späteren Gesetzes.

Anders gestaltet sich der Weg bei einer Gesetzesvorlage der Bundesregierung. Diese wird gemäß Art. 76 Abs. 2 GG nicht unmittelbar an den Bundestag geleitet, sondern zunächst dem Bundesrat vorgelegt. Der Bundesrat erhält grundsätzlich sechs Wochen Zeit zur Stellungnahme. Bei besonders umfangreichen oder aus anderen wichtigen Gründen besonders beratungsbedürftigen Entwürfen kann sich diese Frist auf neun Wochen verlängern. Für besonders eilbedürftige Vorlagen enthält Art. 76 Abs. 2 GG wiederum besondere Regelungen. Erst anschließend gelangt der Entwurf in den Bundestag. Diesen ersten Kontakt des Bundesrates mit dem Gesetzgebungsvorhaben bezeichnet man häufig als ersten Durchgang.

Wichtig ist, diesen ersten Durchgang nicht mit der späteren Beteiligung des Bundesrates nach Art. 77 GG zu verwechseln. Nach Art. 76 Abs. 2 GG geht es zunächst lediglich darum, dem Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme zu einem Regierungsentwurf zu geben. Ob er dem später vom Bundestag beschlossenen Gesetz zustimmen muss oder Einspruch gegen dieses erheben kann, ist eine andere Frage und richtet sich erst nach Art. 77 und 78 GG.

Bei einem Entwurf des Bundesrates verläuft der Weg wiederum umgekehrt. Der Bundesrat leitet seine Vorlage zunächst der Bundesregierung zu, die sie anschließend dem Bundestag übermittelt und dabei ihre Auffassung darlegen soll, Art. 76 Abs. 3 GG. Einen allgemeineren Überblick über Aufgaben und Stellung der beteiligten Verfassungsorgane findest Du in unserem Beitrag zu Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung.

Ein besonders klausurträchtiges Problem entsteht, wenn ein Gesetzesvorhaben zwar maßgeblich innerhalb der Bundesregierung vorbereitet wird, anschließend aber von den Regierungsfraktionen als Vorlage „aus der Mitte des Bundestages“ eingebracht wird. Der Vorteil liegt auf der Hand: Der erste Durchgang nach Art. 76 Abs. 2 GG entfällt und das Vorhaben kann unmittelbar im Bundestag beraten werden.

Allein der Umstand, dass ein Ministerium den Abgeordneten einen Gesetzestext oder eine sogenannte Formulierungshilfe zur Verfügung stellt, macht daraus allerdings noch keine Regierungsvorlage. Im parlamentarischen Regierungssystem arbeiten Bundesregierung und die sie tragenden Fraktionen naturgemäß eng zusammen. Die tatsächliche Ausarbeitung eines Textes und die rechtliche Gesetzesinitiative sind deshalb voneinander zu unterscheiden.

Problematischer ist die Situation, wenn die Bundesregierung den konkreten Entwurf bereits förmlich als eigenen Gesetzentwurf beschlossen hat und dieser anschließend lediglich deshalb durch die Mehrheitsfraktionen eingebracht wird, damit der nach Art. 76 Abs. 2 GG vorgesehene Bundesratsdurchgang nicht durchgeführt werden muss. In dieser Konstellation wird teilweise von einer „verkappten Regierungsvorlage“ gesprochen.

Eine strengere Auffassung sieht darin eine unzulässige Umgehung der Beteiligungsrechte des Bundesrates und will Art. 76 Abs. 2 GG entsprechend anwenden. Andere Stimmen stellen stärker auf die formale Einbringung ab und lassen eine parlamentarische Initiative auch bei weitreichender Vorbereitung durch die Regierung zu. Für die Klausur kommt es weniger darauf an, den Streit mit einem auswendig gelernten Ergebnis zu entscheiden, als die richtige Problematik zu erkennen: Wer hat die Initiative rechtlich ergriffen, und wird durch die gewählte Gestaltung ein verfassungsrechtlich vorgesehenes Beteiligungsrecht eines anderen Organs umgangen?

Selbst wenn man eine Umgehung bejaht, ist außerdem zwischen der Verletzung eines Organrechts und der Wirksamkeit des späteren Gesetzes zu unterscheiden. Nicht jeder Fehler im Verhältnis zwischen Bundesregierung und Bundesrat schlägt automatisch auf das vom Bundestag anschließend ordnungsgemäß beschlossene Gesetz durch. Genau diese Trennung zwischen organschaftlichem Konflikt und objektiver Verfassungsmäßigkeit ist typisch für staatsorganisationsrechtliche Klausuren.

2 Beratung und Beschlussfassung im Bundestag

Ist ein Gesetzentwurf eingebracht, gelangt er in das parlamentarische Hauptverfahren. Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG bringt dessen zentralen Grundsatz auf den Punkt: Die Bundesgesetze werden vom Bundestag beschlossen.

Den genauen Ablauf der parlamentarischen Beratung regelt das Grundgesetz allerdings nur begrenzt. Die nähere Ausgestaltung erfolgt insbesondere durch die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Danach werden Gesetzentwürfe grundsätzlich in drei Beratungen beziehungsweise Lesungen behandelt.

In der ersten Lesung wird der Entwurf in das parlamentarische Verfahren eingeführt und regelmäßig an die zuständigen Ausschüsse überwiesen. Dort findet ein erheblicher Teil der fachlichen Arbeit statt. Die Ausschüsse beschäftigen sich detailliert mit dem Entwurf, können Sachverständige anhören und Änderungen empfehlen. In der zweiten Beratung werden die einzelnen Vorschriften und Änderungsvorschläge beraten. Die dritte Beratung führt schließlich zur Schlussabstimmung über den Gesetzentwurf.

Für die Klausur ist allerdings wichtiger als das Auswendiglernen dieses Ablaufs, welche Rechtsqualität diese Vorgaben haben. Drei Lesungen sind nicht unmittelbar im Grundgesetz vorgeschrieben. Sie ergeben sich aus der GO-BT. Deshalb macht beispielsweise die Durchführung von nur zwei Lesungen das Gesetz nicht automatisch verfassungswidrig.

Das bedeutet aber nicht, dass der Bundestag seine Geschäftsordnung völlig folgenlos missachten könnte. Ein Verstoß gegen die GO-BT kann zugleich einen Verfassungsverstoß darstellen, wenn gerade die missachtete Regel eine verfassungsrechtlich geschützte Position konkretisiert oder die parlamentarische Willensbildung so stark verkürzt wird, dass deren demokratische Funktion nicht mehr erfüllt werden kann.

Besonders deutlich geworden ist das in der jüngeren Rechtsprechung zum Gebäudeenergiegesetz. Das Bundesverfassungsgericht hat hervorgehoben, dass Abgeordnete aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht nur das Recht besitzen, an der abschließenden Abstimmung teilzunehmen. Sie haben auch ein Recht auf parlamentarische Beratung. Dafür müssen sie die Informationen erhalten, die erforderlich sind, um sich eine eigene Meinung über den Beratungsgegenstand zu bilden und auf die parlamentarische Entscheidung Einfluss nehmen zu können. Zugleich verbleibt dem Bundestag ein erheblicher Spielraum bei der Gestaltung seines innerparlamentarischen Verfahrens. Eine bestimmte allgemeine Mindestberatungszeit schreibt das Grundgesetz gerade nicht vor.

Das ist klausurtaktisch wichtig. Wenn ein Gesetzentwurf sehr kurzfristig verändert oder ein Gesetz in außergewöhnlich kurzer Zeit beschlossen wird, solltest Du nicht nach einer vermeintlich starren Mindestfrist suchen. Entscheidend ist vielmehr, ob unter den konkreten Umständen noch eine ernsthafte parlamentarische Willensbildung möglich war. Kannten die Abgeordneten den maßgeblichen Beratungsgegenstand? Hatten sie ausreichend Gelegenheit, sich mit ihm auseinanderzusetzen? Konnte insbesondere auch die parlamentarische Minderheit ihre Position in die öffentliche Debatte einbringen?

Das knüpft unmittelbar an das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG an. Einen Überblick über Art. 38 GG findest Du in unserem Beitrag zu den Wahlrechtsgrundsätzen aus Art. 38 GG. Für das Gesetzgebungsverfahren ist allerdings gerade Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG und damit die Rechtsstellung der Abgeordneten relevant, nicht nur die in Satz 1 geregelten Wahlrechtsgrundsätze.

Ein weiteres klassisches Problem betrifft die Tätigkeit der Fachausschüsse. Ausschüsse müssen einen Gesetzentwurf verändern dürfen. Gerade darin liegt ein wesentlicher Teil ihrer parlamentarischen Funktion. Dass etwa Grenzwerte angepasst, einzelne Voraussetzungen verändert oder der Anwendungsbereich eines Gesetzes erweitert wird, ist deshalb grundsätzlich unproblematisch.

Die Grenze ist jedoch erreicht, wenn der Ausschuss eine völlig neue Regelungsmaterie in den Entwurf einfügt, die keinen hinreichenden sachlichen Zusammenhang mehr mit dem ursprünglich eingebrachten Gesetz besitzt. Denn ein Fachausschuss gehört nicht zu den in Art. 76 Abs. 1 GG genannten Initiativberechtigten. Er darf die Beratung einer Vorlage also nicht dazu nutzen, selbst an der vorgesehenen Gesetzesinitiative vorbei ein inhaltlich neues Gesetzgebungsvorhaben auf den Weg zu bringen.

In der Klausur ist daher nach dem Zusammenhang mit dem ursprünglichen Entwurf zu fragen. Je stärker die Änderung noch den bereits beratenen Regelungsgegenstand fortentwickelt, desto weniger spricht gegen ihre Zulässigkeit. Je überraschender und sachfremder die Neuregelung hinzutritt, desto eher stellt sich die Frage, ob die Grenzen der Ausschussarbeit überschritten wurden.

Für den abschließenden Beschluss des Bundestages gilt grundsätzlich Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG: Erforderlich ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit das Grundgesetz keine andere Mehrheit vorsieht. Eine wichtige Ausnahme bilden etwa Verfassungsänderungen nach Art. 79 Abs. 2 GG, für die eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages erforderlich ist.

Davon zu unterscheiden ist die Beschlussfähigkeit nach § 45 GO-BT. Sie betrifft die Anwesenheit der Mitglieder und ist geschäftsordnungsrechtlich geregelt. Dass im Plenarsaal sichtbar weniger als die Hälfte der Abgeordneten sitzt, bedeutet deshalb nicht automatisch, dass ein Gesetzesbeschluss unwirksam wäre. Die GO-BT arbeitet mit einem besonderen Verfahren zur Feststellung der Beschlussunfähigkeit. Für die Klausur gilt also erneut: Mehrheit und Beschlussfähigkeit sind zwei verschiedene Fragen und sollten nicht vermischt werden.

3 Die Beteiligung des Bundesrates

Nach der Annahme des Gesetzes durch den Bundestag wird der Gesetzesbeschluss gemäß Art. 77 GG unverzüglich dem Bundesrat zugeleitet. Nun kommt es auf eine der wichtigsten Unterscheidungen des gesamten Gesetzgebungsverfahrens an: Handelt es sich um ein Zustimmungs- oder ein Einspruchsgesetz?

Der verfassungsrechtliche Regelfall ist das Einspruchsgesetz. Ein Zustimmungsgesetz liegt nur vor, wenn das Grundgesetz ausdrücklich die Zustimmung des Bundesrates verlangt. Solche Zustimmungstatbestände finden sich an verschiedenen Stellen des Grundgesetzes, etwa bei bestimmten Gesetzen, welche die Länder besonders betreffen. Auch eine Änderung des Grundgesetzes bedarf nach Art. 79 Abs. 2 GG der Zustimmung von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.

Bei einem Zustimmungsgesetz verfügt der Bundesrat über ein absolutes Vetorecht. Verweigert er die erforderliche Zustimmung endgültig, kann der Bundestag diese Entscheidung nicht überstimmen. Das Gesetz kommt nicht zustande.

Bei einem Einspruchsgesetz ist seine Stellung schwächer. Der Bundesrat kann zwar nach Durchführung des Vermittlungsverfahrens Einspruch gegen das Gesetz einlegen. Der Bundestag kann diesen Einspruch jedoch gemäß Art. 77 Abs. 4 GG zurückweisen.

Dabei richtet sich die erforderliche Mehrheit nach der Stärke des Einspruchs. Hat der Bundesrat den Einspruch mit der Mehrheit seiner Stimmen beschlossen, benötigt der Bundestag zur Zurückweisung die Mehrheit seiner Mitglieder. Hat der Bundesrat dagegen mit mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen Einspruch eingelegt, muss auch die Zurückweisung im Bundestag mit einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen erfolgen, die zugleich mindestens die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages umfassen muss.

Gerade diese unterschiedlichen Mehrheitsbegriffe sind ein beliebter Klausurbaustein. Mehrheit der abgegebenen Stimmen, Mehrheit der Mitglieder und Zweidrittelmehrheit sind nicht austauschbar. Wenn der Sachverhalt konkrete Stimmenzahlen nennt, ist das regelmäßig ein deutlicher Hinweis darauf, dass genau gerechnet werden soll.

Auch für Beschlüsse des Bundesrates selbst gilt eine Besonderheit: Nach Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG fasst der Bundesrat seine Beschlüsse grundsätzlich mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen. Enthaltungen wirken deshalb praktisch wie Nein-Stimmen. Es genügt nicht, dass innerhalb der tatsächlich abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen mehr Stimmen für einen Vorschlag abgegeben wurden. Entscheidend ist die Mehrheit der gesamten Stimmen des Bundesrates.

Eine weitere Besonderheit folgt aus Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG: Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich abgegeben werden. Diese Vorgabe ergibt sich aus der besonderen Stellung des Bundesrates als Vertretung der Länder. Während Bundestagsabgeordnete ein freies Mandat besitzen und individuell abstimmen, gibt jedes Bundesland im Bundesrat ein einheitliches Stimmenpaket ab.

Der Klausurklassiker hierzu ist die Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz im Jahr 2002. Vertreter eines Landes gaben widersprüchliche Stimmen ab, sodass sich die Frage stellte, ob die Stimmen des Landes gleichwohl als einheitliche Zustimmung gewertet werden konnten. Entscheidend ist, dass das Grundgesetz keine besondere „Stimmführerschaft“ des Ministerpräsidenten vorsieht, durch die dieser die Erklärung anderer Mitglieder seiner Landesregierung schlicht überstimmen könnte. Lässt sich keine einheitliche Landesstimme feststellen, können die Stimmen nicht als wirksame Ja-Stimmen behandelt werden.

Eine weitere wichtige Frage betrifft die Reichweite der Zustimmungspflicht. Enthält ein Gesetz auch nur einzelne Regelungen, für die das Grundgesetz die Zustimmung des Bundesrates verlangt, ist grundsätzlich das Gesetz als Ganzes zustimmungspflichtig. Der Bundesrat stimmt also nicht einzelnen Paragraphen isoliert zu. Dem Bundestag bleibt allerdings die Möglichkeit, zustimmungspflichtige und nicht zustimmungspflichtige Materien in verschiedene Gesetze aufzuteilen.

Davon zu unterscheiden ist ein späteres Änderungsgesetz. Dass das ursprüngliche Gesetz einmal zustimmungspflichtig war, bedeutet nicht automatisch, dass jede spätere Änderung erneut der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Ein erneutes Zustimmungserfordernis besteht insbesondere dann, wenn das Änderungsgesetz selbst einen Zustimmungstatbestand erfüllt, unmittelbar die ursprünglich zustimmungspflichtigen Vorschriften verändert oder andere Regelungen so verändert, dass dadurch auch der Inhalt der zustimmungsbedürftigen Normen neu geprägt wird. Gerade diese Konstellation eignet sich gut als etwas anspruchsvolleres Klausurproblem, weil eine rein formale Betrachtung hier zu kurz greift.

Zwischen Bundestag und Bundesrat steht gegebenenfalls der Vermittlungsausschuss nach Art. 77 Abs. 2 GG. Er besteht aus Mitgliedern beider Verfassungsorgane und soll einen politischen Kompromiss ermöglichen.

Bei Einspruchsgesetzen kommt ihm eine besondere Bedeutung zu: Der Bundesrat kann nicht unmittelbar nach Eingang des Gesetzesbeschlusses Einspruch erheben. Zuvor muss das Vermittlungsverfahren durchlaufen worden sein. Bei Zustimmungsgesetzen können neben dem Bundesrat auch Bundestag und Bundesregierung die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangen.

Erarbeitet der Vermittlungsausschuss einen Änderungsvorschlag, muss der Bundestag erneut darüber beschließen. Der Vermittlungsausschuss ersetzt den Bundestag also nicht als Gesetzgeber. Genau daraus ergeben sich zugleich Grenzen seiner Tätigkeit.

Auch der Vermittlungsausschuss besitzt kein eigenes Gesetzesinitiativrecht. Er darf deshalb nicht einen völlig neuen Regelungsgegenstand schaffen, der im bisherigen Gesetzgebungsverfahren überhaupt nicht angelegt war. Ansonsten würden wesentliche Teile der Gesetzgebung aus dem öffentlichen parlamentarischen Verfahren in ein Vermittlungsgremium verlagert. Änderungen müssen daher an den bisherigen Beratungsgegenstand anknüpfen und sich innerhalb des durch das bisherige Verfahren eröffneten Rahmens bewegen.

Für die Klausur lässt sich daraus eine ähnliche Kontrollfrage ableiten wie bei Änderungen durch einen Fachausschuss: Handelt es sich noch um Vermittlung und Fortentwicklung des bereits beratenen Gesetzes oder faktisch um eine neue Gesetzesinitiative?

Ob das Gesetz am Ende tatsächlich zustande gekommen ist, beantwortet Art. 78 GG. Die Vorschrift nennt mehrere Varianten: Ein Gesetz kommt zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, den Vermittlungsausschuss nicht anruft, innerhalb der vorgesehenen Frist keinen Einspruch einlegt, einen erhobenen Einspruch zurücknimmt oder der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird.

Diese Aufzählung macht die Prüfung in der Klausur einfacher, wenn man nicht versucht, jeden denkbaren Ablauf des Bundesratsverfahrens auswendig zu lernen. Der richtige Ausgangspunkt lautet vielmehr:

Zuerst: Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz? Danach: Auf welchem der nach Art. 78 GG möglichen Wege ist das konkrete Gesetz zustande gekommen?

Bei Zustimmungsgesetzen ist die Antwort regelmäßig auf die erste Variante verengt: Die notwendige Zustimmung des Bundesrates muss vorliegen. Beim Einspruchsgesetz kommen dagegen die weiteren Varianten des Art. 78 GG in Betracht.

4 Ausfertigung und Verkündung

Hat das Gesetz das parlamentarische Verfahren erfolgreich durchlaufen, folgt das Abschlussverfahren nach Art. 82 GG.

Zunächst ist das Gesetz gegenzuzeichnen. Das Gegenzeichnungserfordernis ergibt sich aus Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit Art. 58 GG und stellt sicher, dass für die Handlung des grundsätzlich politisch nicht selbst verantwortlichen Bundespräsidenten ein Mitglied der Bundesregierung Verantwortung übernimmt.

Anschließend fertigt der Bundespräsident das Gesetz aus. Durch seine Unterschrift stellt er die Gesetzesurkunde her und bestätigt insbesondere die Authentizität des Gesetzestextes. Zugleich eröffnet Art. 82 Abs. 1 GG eines der bekanntesten Probleme des Staatsorganisationsrechts: Darf der Bundespräsident die Ausfertigung verweigern, wenn er das Gesetz für verfassungswidrig hält?

Dass ihm jedenfalls ein formelles Prüfungsrecht hinsichtlich Gesetzgebungskompetenz, Verfahren und Form zukommt, ist weitgehend anerkannt. Umstrittener ist der Umfang seines materiellen Prüfungsrechts. Diesen Streit musst Du an dieser Stelle aber nicht doppelt lernen: Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten haben wir bereits ausführlich in einem eigenen Beitrag behandelt.

Einen allgemeineren Überblick über seine verfassungsrechtliche Stellung findest Du außerdem in unserem Beitrag zu Bundespräsident, Bundesversammlung und Bundesverfassungsgericht.

Nach der Ausfertigung wird das Gesetz im Bundesgesetzblatt verkündet. Damit wird sein Wortlaut offiziell bekannt gemacht. Den Tag seines Inkrafttretens soll das Gesetz selbst bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, greift Art. 82 Abs. 2 GG ein: Das Gesetz tritt grundsätzlich mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist.

Damit ist der Weg von der Gesetzesinitiative bis zum fertigen Bundesgesetz abgeschlossen.

5 Was Du für die Klausur mitnehmen solltest

Das Gesetzgebungsverfahren gehört zu den Themen, bei denen ein sicheres Grundschema notwendig ist, das bloße Schema aber noch keine gute Klausurbearbeitung ergibt.

Die Grundstruktur solltest Du jederzeit rekonstruieren können:

Gesetzesinitiative, Art. 76 GG → Beschluss des Bundestages, Art. 77 Abs. 1 GG → Beteiligung des Bundesrates, Art. 77, 78 GG → Gegenzeichnung, Ausfertigung und Verkündung, Art. 82 GG.

Die eigentlichen Punkte liegen dort, wo dieser Normalablauf gestört wird. Wer hat den Gesetzentwurf eingebracht? Genügt eine Initiative tatsächlich den Anforderungen an die „Mitte des Bundestages“? Wurde eine Regierungsvorlage möglicherweise nur als Fraktionsentwurf getarnt? Welche Folgen hat die Verletzung einer Regel der GO-BT? Konnten die Abgeordneten tatsächlich beraten? Wie weit dürfen Ausschuss oder Vermittlungsausschuss den ursprünglichen Entwurf verändern? Handelt es sich um ein Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz und welche Mehrheiten sind erforderlich?

Dabei solltest Du zwei Grundgedanken im Hinterkopf behalten.

Zum einen ist nicht jeder Verfahrensfehler automatisch ein Verfassungsverstoß. Gerade bei Verstößen gegen die GO-BT muss immer danach gefragt werden, ob zugleich eine verfassungsrechtliche Vorgabe betroffen ist. Die Geschäftsordnung organisiert und konkretisiert die parlamentarische Arbeit, besitzt aber selbst keinen Verfassungsrang.

Zum anderen sind die Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes keine bedeutungslosen Formalitäten. Sie sichern parlamentarische Beratung, demokratische Legitimation und die Mitwirkung der Länder. Wer in einer unbekannten Klausurkonstellation nicht sofort eine auswendig gelernte Fallgruppe erkennt, sollte deshalb von diesen Funktionen ausgehen. Häufig lässt sich gerade darüber bestimmen, ob eine ungewöhnliche Gestaltung noch zulässig ist oder eine verfassungsrechtlich gezogene Grenze überschreitet.

Und ein Blick über das Grundgesetz hinaus lohnt sich: Auch auf Ebene der Europäischen Union entstehen Rechtsakte in einem mehrstufigen Gesetzgebungsverfahren. Die Rollen der beteiligten Organe sind dort allerdings anders verteilt. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 Abs. 1, Art. 294 AEUV kommt der Europäischen Kommission grundsätzlich eine zentrale Rolle bei der Initiative zu, während Europäisches Parlament und Rat gemeinsam über den Gesetzgebungsakt entscheiden. Daneben kennt das Unionsrecht besondere Gesetzgebungsverfahren.

Einige Begriffe erinnern an das deutsche Verfahren – auch auf Unionsebene gibt es etwa mehrere Lesungen und gegebenenfalls ein Vermittlungsverfahren. Dahinter steht jedoch eine andere institutionelle Struktur. Während im deutschen Verfahren der Bundestag das zentrale Gesetzgebungsorgan ist und die Länder über den Bundesrat beteiligt werden, stehen sich auf Unionsebene insbesondere Europäisches Parlament und Rat als Gesetzgeber gegenüber.

Wie genau das ordentliche Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union funktioniert und worin sich Bundes- und Unionsgesetzgebung unterscheiden, schauen wir uns deshalb in einem gesonderten Beitrag an.