Die unterschiedlichen Gefahrenbegriffe und die inhaltlichen sowie zeitlichen Anforderungen der verschiedenen Gefahrenarten sind in nahezu jeder Klausur des Polizei- und Ordnungsrechts relevant. Studierenden fällt es häufig schwer, zwischen den Gefahrenbegriffen präzise zu differenzieren und sie zu verstehen. Dieser Beitrag bietet euch einen kompakten Überblick über jene Gefahrenbegriffe. Er zeigt euch außerdem, wie ihr sie voneinander unterscheiden könnt und welche Auswirkungen sie auf die Klausur haben. Zudem geht der Beitrag auch die verschiedenen Gefahrenarten ein.

Grundkonstellation(en) der Klausur im POR?

In Klausuren geht es meistens um die Frage, ob das Handeln der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde rechtmäßig ist/war. Welche Klageart in eurer Klausur konkret vorliegt, hängt zunächst davon ab, ob das polizeiliche bzw. ordnungsbehördliche Handeln als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Handelt es sich beispielsweise um einen bloßen Realakt, so ist im Regelfall die Feststellungklage statthaft. Liegt hingegen ein Verwaltungsakt vor, kommt als Klageart die Anfechtungsklage, oder – wenn sich der VA schon „erledigt“ hat – die Fortsetzungsfeststellungsklage (ggf. analog) in Betracht.

Sollte die jeweilige Behörde kein Entschließungsermessen haben, kann sogar eine Verpflichtungsklage, die auf das Einschreiten der Polizei oder der Ordnungsbehörde gerichtet ist, Erfolg haben. (Z.B.: Das Opfer einer Geiselnahme hat Anspruch auf ein polizeiliches Einschreiten.)

Eine Differenzierung zwischen Verpflichtungs-, Anfechtungs- und Feststellungsklage findet ihr hier -> Die verwaltungsgerichtlichen Klagearten – Teil 1.

Mehr zur Anfechtungsklage als solche findet ihr in diesem Beitrag -> Die Anfechtungsklage: Alles Wissenswerte kompakt für dich dargestellt.

A. „Gefahr“ in der (Examens-)Klausur?

Da das Polizei- und Ordnungsrecht regelmäßig Gegenstand von Examensklausuren ist, solltet ihr mit den Gefahrenbegriffen sicher umgehen können. Die häufigste Klausurvariante ist die bereits angesprochene Frage, ob das polizeiliche bzw. ordnungsbehördliche Handeln rechtmäßig ist/war. Die Gefahrenbegriffe werden dann im Rahmen der Begründetheit der Anfechtungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage relevant.

I. Wo ist der richtige Prüfungsstandort?

Die Gefahrenbegriffe müsst ihr dann beim Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit thematisieren. Welche Gefahrenart in eurer Klausur konkret vorliegen muss, ist also von der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage für das Handeln der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde abhängig.

Was ist die richtige Ermächtigungsgrundlage? 

Somit ist zunächst entscheidend, dass ihr auf die richtige Ermächtigungsgrundlage abstellt. Neben einigen Spezialgesetzen (z.B. aus dem Baurecht oder dem Versammlungsrecht) solltet ihr hierbei, insbesondere beim Handeln der Polizei, als erstes an die sog. „Standardmaßnahmen“ denken. Das sind spezielle Ermächtigungsgrundlagen für „typische“ und immer wiederkehrende Gefahrenabwehrmaßnahmen, sodass der Gesetzgeber diese mitsamt ihrer besonderen Voraussetzungen ausdrücklich geregelt hat. Auch wenn das Polizei- und Ordnungsbehördenrecht eine Sache der Bundesländer ist und jedes Land sein eigenes Polizeigesetz (teilweise auch eigenständige Ordnungsbehördengesetze) hat, sind die wichtigsten und klassischen Standardmaßnahmen in jedem Bundesland (wenn auch unter unterschiedlichen Paragraphen) normiert. Hierzu gehören beispielsweise der Platzverweis (z.B. § 29 ASOG Bln), die Sicherstellung (§ 43 PolG NRW) oder auch die Durchsuchung (§ 22 NPOG). Kommt in eurer Klausur keine Standardmaßnahme in Betracht, müsst ihr auf die Generalklausel für das polizeiliche bzw. ordnungsbehördliche Handeln abstellen.

II. Auswirkung der „Gefahr“ in der Klausur?

Der Zusammenhang zwischen Ermächtigungsgrundlage und dem Gefahrenbegriff wird deutlich, wenn ihr die Generalklausel und etwaige Standardmaßnahmen miteinander vergleicht. Die Formulierung in den meisten Generalklauseln lautet sinngemäß: „Die Polizei kann notwendige Maßnahmen treffen, um eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, soweit ihre Befugnisse in den Standardmaßnahmen nicht besonders geregelt sind.“ (vgl. § 8 I PolG NRW (bzw. § 14 OBG NRW für Ordnungsbehörden), § 11 NPOG in Niedersachsen, oder § 17 I ASOG Bln in Berlin). Für die unterschiedlichen Gefahrenbegriffe ist hier einerseits die Formulierung „Gefahr“ und andererseits das Schutzgut der „öffentlichen Sicherheit oder Ordnung“ ausschlaggebend. Einige Standardmaßnahmen setzen demgegenüber z.B. eine „erhebliche“, eine „dringende“, oder eine Gefahr „für Leib oder Leben“ voraus.

Welches Ergebnis erhaltet ihr in der Klausur? 

Wenn die von der Ermächtigungsgrundlage (egal, ob Spezialgesetz, Generalklausel oder Standardmaßnahme) vorausgesetzte Gefahr für das jeweilige Schutzgut nicht vorliegt, ist der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage nicht erfüllt. Das Handeln der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde ist/war dann rechtswidrig. Wenn der Kläger dann noch in seinen Rechten verletzt ist (und das ist meistens der Fall), ist die Klage begründet und hat Erfolg. Der präzise Umgang mit den Gefahrenbegriffen kann also für das Ergebnis eurer Klausur entscheidend sein!

B. Ein Überblick über die relevanten Punkte?

Ob der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt ist, hängt also von verschiedenen Voraussetzungen ab:

• Das richtige Schutzgut muss betroffen sein. (Hier solltet ihr zwischen der „öffentlichen Sicherheit“, der „öffentlichen Ordnung“ und „Leib und Leben“ unterscheiden.)
• Es muss eine (bzw. die richtige) „Gefahr“ für dieses Schutzgut bestehen. -> Hier müsst ihr noch einmal differenzieren:
  • Liegt überhaupt eine Gefahr vor? (Hier geht es um die unterschiedlichen Gefahrenbegriffe!)
  • Welche Intensität bzw. welchen Grad hat diese Gefahr? (Hier geht es um die unterschiedlichen Gefahrenarten.)

Achtung: Oft kommt es zu Verständnisschwierigkeiten, weil diese zwei/drei Aspekte nicht immer sauber voneinander getrennt werden können. Nachfolgend gehen wir diese Punkte gleichwohl isoliert durch, um euch das Verständnis zu erleichtern.

Anmerkung: Bei einigen Standardmaßnahmen können sich noch weitere Tatbestandsvoraussetzungen ergeben. Diese könnt ihr dann aber aus der Vorschrift ableiten.

C. Welches Schutzgut ist betroffen?

Eine Gefahr muss immer für ein bestimmtes Schutzgut bestehen. Wenn ihr in der Klausur mit der Prüfung der „Gefahr“ beginnt, müsstet ihr in der Subsumtion bereits etwas zu den Schutzgütern schreiben oder diese ggf. sogar inzident prüfen. Um das zu vermeiden ist es empfehlenswert, mit der Prüfung des Schutzgutes zu beginnen. Die drei Schutzgüter, die euch am häufigsten in Examensklausuren begegnen, sind die bereits angesprochene „öffentliche Sicherheit“, „öffentliche Ordnung“ und die Gefahr für „Leib und Leben“.

I. Was bedeutet „öffentliche Sicherheit“?

Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasst:

• die gesamte objektive Rechtsordnung (einschließlich des Gewohnheitsrecht und auch etwaiger durch Verwaltungsakte geschaffene Einzelfälle),
• die Individualrechtsgüter (insb. Leib, Leben, Freiheit, Eigentum, Vermögen) und
• den Bestand und die Funktion des Staates, seiner Einrichtungen und Veranstaltungen.

Der Begriff der öffentlichen Sicherheit geht der öffentlichen Ordnung vor. Letzterer ist grundsätzlich subsidiär. Wenn also alle Gefahrenmomente des Sachverhalts bereits vom Merkmal der „öffentlichen Sicherheit“ erfasst sind, bedarf es im Regelfall nicht mehr der Prüfung der „öffentlichen Ordnung“.

II. Was bedeutet „öffentliche Ordnung“?

Auch wenn die öffentliche Ordnung gegenüber der öffentlichen Sicherheit subsidiär ist, solltet ihr sie in der Klausur trotzdem immer definieren und erwähnen.

Sofern die öffentliche Sicherheit nicht betroffen ist und ihr die öffentliche Ordnung prüfen müsst, solltet ihr in zwei Schritten vorgehen. Als Erstes müsst ihr die Sozialnorm, also die eventuell verletzte Verhaltensregel, möglichst präzise herleiten. Teile der Literatur wollen hierfür insb. auf empirische Sozialforschungen wie bspw. Meinungsumfragen zurückgreifen.  Die h.M. sowie die Rechtsprechung ziehen als Kriterien die Wertemaßstäbe des Grundgesetzes und insbesondere der Grundrechte heran. Anschließend müsst ihr noch den konkreten Verstoß feststellen. Klassische Beispiele für einen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung sind z.B. aggressives Betteln oder öffentliche, sexuelle Darstellungen.

III. Was ist mit Gefahr für „Leib und Leben“ gemeint?

Einige Ermächtigungsgrundlagen erlauben das Handeln der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde nur, wenn eine Gefahr für Leib oder Leben besteht. Bei den jeweiligen Ermächtigungsgrundlagen geht es in der Regel und massive Eingriffe durch die Polizei bzw. durch die Ordnungsbehörde. Dementsprechend genügt es nicht, wenn „bloß“ § 223 StGB erfüllt wird. Es reicht also nicht, wenn pauschal auf die Gefährdung der körperlichen Unversehrtheit abgestellt wird.  Vielmehr muss eine Sachlage bestehenden, bei der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit und bei ungehindertem Geschehensablauf der Eintritt einer nicht nur leichten Körperverletzung oder des Todes droht.

D. Liegt eine „Gefahr“ vor?

Nachdem ihr festgestellt habt, dass in eurer Klausur das jeweilige Schutzgut betroffen sein könnte, müsst ihr als nächstes herausarbeiten, ob denn auch wirklich eine „Gefahr“ im Sinne der Polizei- und Ordnungsrechts besteht bzw. bestand. Eine Gefahr liegt grundsätzlich vor, wenn:

• Bei ungehindertem Geschehensablauf
• Mit hinreichender Wahrscheinlichkeit (Beachte: je höherwertiger das betroffene Rechtsgut, desto geringer die Anforderungen an den Grad der Wahrscheinlichkeit)
• In absehbarer Zeit
• Ein Schaden für das Schutzgut eintreten wird.
• Das wird aus der ex-ante Perspektive (also zum Zeitpunkt, als die Polizei/Ordnungsbehörde eingegriffen hat) beurteilt!

I. Welche verschiedenen „Gefahrenbegriffe“ gibt es?

Mit „Gefahrenbegriffe“ sind im Grunde weitere verschiedene Fallkonstellationen gemeint. Bei einigen dieser Fallkonstellationen wird die „Gefahr“ im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts bejaht. Andere erfüllen die Tatbestandsvoraussetzung der „Gefahr“ hingegen nicht.

Tipp: Die verschiedenen Gefahrenarten könnt ihr am besten differenzieren, indem ihr stets zwischen der ex-ante Perspektive und der ex-post Perspektive unterscheidet. Die ex-ante Perspektive meint den Zeitpunkt, zu dem die Polizei bzw. die Ordnungsbehörde aktiv wurde. Die ex-post Perspektive meint den späteren Zeitpunkt, nachdem der gesamte Sachverhalt aufgeklärt wurde. -> Also: Bei dem „normalen“ Gefahrenbegriff lag aus ex-ante Perspektive eine Situation vor, aufgrund derer der Polizist/Ordnungsbeamte annehmen durfte/musste, dass bei ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden entstehen wird. Aus der ex-post Perspektive stellt sich heraus, dass der Polizist/Ordnungsbeamte damit richtig lag.

1. Was ist eine „Störung“?

Von einer Störung spricht man, wenn sich die Gefahr zum Zeitpunkt des Einschreitens der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde bereits realisiert hatte und noch andauerte. Zum ex-ante Zeitpunkt lag also bereits ein Schaden vor. -> Eine solche Störung wird ebenfalls als „Gefahr“ im Sinne des Polizei- und Ordnungsrecht qualifiziert, sodass die jeweilige Behörde – insbesondere wenn die Gefahr/der Schaden weiter andauert – einschreiten darf.

2. Was ist eine „Anscheinsgefahr“?

Bei einer Anscheinsgefahr lag aus der ex-ante Perspektive eine Gefahrensituation vor. Bei der ex-post Betrachtung stellt sich jedoch heraus, dass sich der Polizist/Ordnungsbeamte geirrt hatte. Entscheidend ist hier, dass ein besonnener und sachkundiger Beamter in der ex-ante Perspektive ebenso gehandelt hätte. Bei der Anscheinsgefahr konnte der Polizist/Ordnungsbeamte aus der ex-ante Perspektive also nicht erkennen, dass keine Gefahrensituation vorliegt. Wegen dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr wird eine solche Anscheinsgefahr ebenfalls als Gefahr qualifiziert und das Handeln des Beamten kann rechtmäßig sein.

Aber Achtung: Wegen der effektiven Gefahrenabwehr gestattet die Anscheinsgefahr zwar behördliches Einschreiten, allerdings kann es auf Sekundärebene zu einer Korrektur kommen (der Betroffene kann z.B. Schadensersatz verlangen oder muss die Kosten für den Einsatz nicht tragen etc.).

3. Was ist eine „Scheingefahr“?

Die Scheingefahr wird auch Putativgefahr genannt. Es handelt sich um dieselbe Grundsituation wie bei der Anscheinsgefahr: Aus der ex-ante Perspektive dachte der Polizist/Ordnungsbeamte, dass eine Gefahr vorliegt, während sich bei der ex-post Betrachtung herausstellt, dass das nicht der Fall ist. Der Unterschied ist jedoch, dass ein besonnener und fachkundiger Beamter bei der Scheingefahr/Putativgefahr aus der ex-ante Perspektive hätte erkennen können bzw. müssen, dass gerade keine Gefahr vorliegt. Dementsprechend erfüllt die Scheingefahr/Putativgefahr nicht die Voraussetzungen des Gefahrenbegriffs im Sinne des Polizei- und Ordnungsrecht. Das Handeln der Polizei bzw. Ordnungsbehörde ist in solchen Fällen automatisch rechtswidrig.

4. Was ist ein „Gefahrenverdacht“?

Bei einem bloßen „Gefahrenverdacht“ war der Polizist bzw. Ordnungsbeamte bereits zum ex-ante Zeitpunkt unsicher, ob eine Gefahr vorliegt. Es lagen lediglich Anhaltspunkte für das Bestehen einer Gefahr vor. Grundsätzlich darf die Polizei bzw. die Ordnungsbehörde bei einem Gefahrenverdacht lediglich sog. „Gefahrerforschungsmaßnahmen“ tätigen. Dabei handelt es sich um vorläufige Maßnahmen, die nicht der unmittelbaren Gefahrenbeseitigung, sondern der weiteren Untersuchung des Sachverhalts und der Vorbereitung etwaiger Beseitigungsmaßnahmen dienen. Aber Achtung: Teilweise wird vertreten, dass im Sinne der effektiven Gefahrenabwehr auch bei einem bloßen Gefahrenverdacht ein Einschreiten der Behörden rechtmäßig sein kann, sofern ein besonders hochrangiges Schutzgut betroffen ist.

5. Was ist eine „latente Gefahr“?

Von einer latenten Gefahr wird gesprochen, wenn die bestehende Sachlage noch keine Gefahr birgt und sich erst durch Hinzutreten weiterer Umstände eine Gefahr entwickeln kann. Daher wird diese Situation auch als „schlummernde“ Gefahr umschrieben. Die Polizei bzw. die Ordnungsbehörde ist bei einer latenten Gefahr jedoch nicht zum Einschreiten berechtigt, da noch gar nicht absehbar ist, wann und ob es überhaupt jemals zu einer wirklichen Gefahr bzw. zu einem Schaden kommen wird.

Aber Achtung: Dass ein „nach außen“ ungefährliches Verhalten eine gewisse Gefährlichkeit in sich birgt, spielt bei den Adressatenvorschriften – genauer gesagt für den sog. „Zweckveranlasser“ – eine Rolle.

II. Welche erhöhten Anforderungen werden gestellt?

Diese verschiedenen Gefahrenbegriffe beschreiben die grundlegende Situation, die sich aus der ex-ante und ex-post Betrachtung ergibt. Sie sind dafür ausschlaggebend, ob überhaupt eine Gefahr besteht. Die konkreten Ermächtigungsgrundlagen stellen teilweise aber zusätzliche und erhöhte inhaltliche wie auch zeitliche Anforderungen an die Gefahr. Man spricht insofern von verschiedenen „Gefahrenarten“. In einem Landesgesetz sind diese Begrifflichkeiten auch legaldefiniert, vgl. § 2 NPOG.

1. Was ist eine „konkrete“ und „abstrakte“ Gefahr?

Als Erstes sollte man sich den Unterschied zwischen den Begriffen „konkrete Gefahr“ und „abstrakte Gefahr“ vor Augen führen. Eine konkrete Gefahr meint eine nach Ort und Zeit bestimmbare Sachlage, die Anlass zum Einschreiten gibt. Es geht also um einen konkreten Einzelfall. Eine abstrakte Gefahr liegt demgegenüber vor, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit unter Berücksichtigung der allgemeinen Lebenserfahrung ein Schaden im Einzelfall eintreten kann.

• Eine abstrakte Gefahr berechtigt die Behörden zum Erlass etwaiger Gefahrenabwehrverordnungen (z.B. KampfhundeVO).
• Eine konkrete Gefahr berechtigt die Polizei bzw. das Ordnungsamt zum Handeln im Einzelfall. -> Also: Bei den Standardmaßnahmen und den Generalklauseln geht es stets um die „konkrete Gefahr“ (vgl. 8 I PolG NRW oder § 2 I Nr. 1 NPOG).

2. Was ist eine „unmittelbare/gegenwärtige/drohende Gefahr“?

Die Begriffe „unmittelbare“, „gegenwärtige“ oder „drohende“ Gefahr beziehen sich auf den Zeitpunkt des zu erwartenden Schadenseintritts. Dieser muss mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in allernächster Zeit bevorstehen, oder der Schaden muss bereits eingetreten sein und noch fortdauern. Im letzteren Fall überschneidet sich der Begriff mit der sog. „Störung“ (siehe oben).

3. Was ist eine „erhebliche“ Gefahr?

Der Begriff der erheblichen Gefahr bezieht sich hingegen nicht auf den Zeitpunkt, sondern auf das Schutzgut, an dem der Schaden droht. Eine erhebliche Gefahr liegt vor, wenn ein Schaden für bedeutsame Schutzgüter – insb. Leib, Leben, Freiheit und wertvolle Sachen – droht. Auch hier gibt es also eine inhaltliche Überschneidung mit den Schutzgütern (siehe oben).

4. Was ist eine „dringende“ Gefahr?

Der Begriff der dringenden Gefahr ist quasi eine Kombination der beiden zuvor genannten Ausdrücke. Eine dringende Gefahr setzt voraus, dass es sich um ein bedeutsames Schutzgut handelt UND ein Schadenseintritt mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit unmittelbar bevorsteht.

5. Was ist eine „gemeine“ Gefahr?

Eine gemeine Gefahr liegt vor, wenn die Gefährdung für eine unbestimmte Zahl von Personen oder Rechtsgütern besteht und mit einem unüberschaubaren Gefährdungspotenzial verbunden ist.

6. Wann liegt eine „Gefahr im Verzug“ vor?

Die „Gefahr im Verzug“ ist eine besondere Konstellation, da sie unter Umständen an einer anderen Stelle angesprochen und geprüft werden kann. Es handelt sich dabei um eine Situation, in der ein Schaden eintreten wird, wenn nicht sofort gehandelt wird. Unter diesen Umständen darf ausnahmsweise von dem sonst einzuhaltenden Verfahren vor Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes abgewichen werden. Es darf z.B. eine sonst unzuständige Behörde handeln. -> Die Gefahr im Verzug müsst ihr daher bereits im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit ansprechen. Allerdings unterliegt sie äußerst strengen Voraussetzungen, sodass ihr sie keinesfalls vorschnell in der Klausur bejahen solltet!

E. Fazit

Das Erlernen der unterschiedlichen Gefahrenbegriffe und ihre Auswirkungen auf die Klausur sowie die Unterscheidung der verschiedenen inhaltlichen und zeitlichen Voraussetzungen besonderer Gefahrenarten kann durchaus schwerfallen, insbesondere weil sich diese Begriffe auch nicht immer klar voneinander trennen lassen. Da das Polizei- und Ordnungsrecht im Staatsexamen jedoch regelmäßig abgeprüft wird, erklären euch unsere erfahrenen Dozentinnen und Dozenten diese Themen gerne im Einzelunterricht und helfen euch sie klausurorientiert zu vertiefen! Mit über 20 Jahren Praxiserfahrung helfen wir euch dabei, eure Ziele zu erreichen – egal, ob ihr ein Prädikat erreichen, oder das Wiederholungsexamen bestehen wollt. Über unseren Newsletter oder den Kraatz Club kann außerdem keine examensrelevante Rechtsprechung mehr an euch vorbeigehen!

Roman Dahl, Dipl. Jur.