Verfassungsrecht wird besonders dann wichtig, wenn politische Zusammenarbeit gerade nicht mehr reibungslos funktioniert. Solange Regierungen stabile Mehrheiten besitzen, Länder Bundesrecht ausführen und Konflikte politisch gelöst werden können, bleiben manche Vorschriften des Grundgesetzes nahezu unsichtbar. Ihre eigentliche Bedeutung zeigt sich erst, wenn dieses normale Zusammenspiel gestört ist.

Genau für solche Situationen enthält das Grundgesetz besondere Mechanismen. Sie sollen staatliche Handlungsfähigkeit erhalten, ohne einzelnen Staatsorganen eine unkontrollierte Machtposition einzuräumen. Der Rechtsstaat soll also nicht erst dann funktionieren, wenn alle Beteiligten ohnehin miteinander kooperieren. Seine Verfahren müssen sich gerade auch in Konfliktlagen bewähren.

In diesem Sinne lässt sich von verfassungsrechtlicher Resilienz sprechen: Eine Verfassung muss politische Krisen nicht verhindern können. Sie kann aber Strukturen schaffen, die auch in einer Krise handlungsfähig bleiben und Konflikte nicht der bloßen politischen Macht überlassen. Rechtsstaatliche Konfliktbewältigung bedeutet deshalb gerade, politische Auseinandersetzungen zu formalisieren und institutionell einzuhegen.

Zwei interessante Beispiele hierfür sind Art. 68 GG und Art. 37 GG. Sie reagieren allerdings auf völlig unterschiedliche Krisen.

Bei der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG geht es um eine Störung innerhalb des parlamentarischen Regierungssystems des Bundes: Kann der Bundeskanzler noch auf eine hinreichend tragfähige Unterstützung des Bundestages bauen?

Der Bundeszwang nach Art. 37 GG betrifft dagegen das bundesstaatliche Verhältnis: Was geschieht, wenn ein Land eine ihm obliegende Bundespflicht nicht erfüllt und sich der Konflikt mit den gewöhnlichen Mechanismen des Bundesstaates nicht lösen lässt?

Der „Ernstfall“ meint hier also gerade nicht nur militärischen oder inneren Notstand. Art. 68 und Art. 37 GG zeigen vielmehr, wie das Grundgesetz auf Funktionsstörungen innerhalb seiner eigenen Institutionen reagiert.

1 Zwei Krisen, zwei unterschiedliche verfassungsrechtliche Antworten

Auf den ersten Blick haben Vertrauensfrage und Bundeszwang wenig miteinander zu tun. Art. 68 GG gehört zum parlamentarischen Regierungssystem, Art. 37 GG zum Bundesstaatsrecht. Der eine Mechanismus betrifft das Verhältnis zwischen Bundeskanzler und Bundestag, der andere das Verhältnis zwischen Bund und Ländern.

Der gemeinsame Gedanke liegt deshalb nicht darin, dass beide Vorschriften dieselbe Krise lösen. Gemeinsam ist ihnen vielmehr die Art, wie das Grundgesetz auf eine gefährdete staatliche Funktionsfähigkeit reagiert.

Art. 68 GG verhindert, dass eine Regierungskrise allein nach politischem Opportunitätsdenken gelöst wird. Der Bundeskanzler kann den Bundestag nicht einfach selbst auflösen. Selbst eine verlorene Vertrauensfrage führt nicht automatisch zu Neuwahlen. Vielmehr wirken Bundeskanzler, Bundestag und gegebenenfalls Bundespräsident innerhalb eines verfassungsrechtlich geregelten Verfahrens zusammen.

Art. 37 GG verhindert umgekehrt, dass der Bund bei einem schweren föderalen Konflikt nach freiem politischen Ermessen in die Angelegenheiten eines Landes eingreifen kann. Die Bundesregierung darf Bundeszwang nur bei Verletzung einer Bundespflicht einsetzen, benötigt grundsätzlich die Zustimmung des Bundesrates und darf nur Maßnahmen ergreifen, die zur Durchsetzung dieser Pflicht erforderlich sind.

In beiden Fällen reagiert das Grundgesetz also auf eine außergewöhnliche politische Lage nicht mit einer allgemeinen Notkompetenz. Es schafft vielmehr begrenzte Handlungsbefugnisse, verteilt die Entscheidung auf mehrere Verfassungsorgane und erhält die Möglichkeit gerichtlicher Kontrolle.

Gerade das ist für das Verständnis der beiden Normen wichtiger als die bloße Kenntnis ihrer einzelnen Voraussetzungen.

2 Die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG: Regierungskrise im geregelten Verfahren?

Die Vertrauensfrage selbst haben wir bereits ausführlich in unserem Beitrag „Examensrelevanz pur: Die Vertrauensfrage des Bundeskanzlers nach Art. 68 GG“ behandelt. Dort findest Du insbesondere die Voraussetzungen der echten und unechten Vertrauensfrage, die materielle Auflösungslage, die Rolle des Bundespräsidenten und die verfassungsgerichtliche Kontrolle.

Für den Zusammenhang mit Art. 37 GG reicht deshalb hier der Grundmechanismus.

Der Bundeskanzler kann nach Art. 68 Abs. 1 GG beantragen, dass der Bundestag ihm das Vertrauen ausspricht. Erhält dieser Antrag nicht die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers den Bundestag innerhalb von 21 Tagen auflösen.

Entscheidend ist schon hier, was die Norm gerade nicht vorsieht: Der Bundeskanzler besitzt kein freies Recht zur Auflösung des Bundestages. Das Grundgesetz wollte nach den Erfahrungen instabiler parlamentarischer Mehrheiten ein Regierungssystem schaffen, das grundsätzlich auf Stabilität angelegt ist.

Dazu passt auch das konstruktive Misstrauensvotum aus Art. 67 GG. Der Bundestag kann einen amtierenden Bundeskanzler nicht lediglich abwählen. Er muss gleichzeitig mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählen. Das Grundgesetz versucht damit, eine bestehende Regierungsmehrheit nicht ohne eine neue tragfähige Mehrheit zu beseitigen.

Art. 68 GG setzt auf der anderen Seite an: Nicht das Parlament, sondern der Bundeskanzler stellt selbst die Frage, ob seine parlamentarische Grundlage noch besteht.

Besonders deutlich wird die rechtliche Einhegung bei der sogenannten unechten Vertrauensfrage. Soll die Vertrauensfrage gezielt den Weg zu Neuwahlen eröffnen, reicht es nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht aus, dass Neuwahlen politisch wünschenswert erscheinen. Zusätzlich zu den formellen Voraussetzungen verlangt das Gericht eine materielle Auflösungslage, also eine politische Situation, in der die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung nicht mehr hinreichend gewährleistet ist.

Gerade daran zeigt sich, warum Art. 68 GG mehr ist als ein technischer Weg zu vorgezogenen Neuwahlen. Die Norm soll die parlamentarische Regierungsfähigkeit sichern und zugleich verhindern, dass die Auflösung des Bundestages zur beliebig verfügbaren politischen Taktik wird.

Dabei ist auch die Verteilung der Entscheidungsmacht bemerkenswert. Der Bundeskanzler kann die Vertrauensfrage stellen. Der Bundestag entscheidet, ob er das Vertrauen ausspricht. Erst wenn die erforderliche Mehrheit fehlt, kann der Bundeskanzler die Auflösung vorschlagen. Über die Auflösung entscheidet anschließend der Bundespräsident.

Eine politische Krise führt also nicht dazu, dass ein einzelnes Organ zusätzliche freie Macht erhält. Vielmehr aktiviert sie ein Verfahren, in dem verschiedene Verfassungsorgane aufeinander angewiesen sind.

Genau dieser Grundgedanke begegnet uns beim Bundeszwang erneut – diesmal allerdings nicht im parlamentarischen Regierungssystem, sondern im Verhältnis zwischen Bund und Ländern.

3 Warum braucht ein Bundesstaat überhaupt Bundeszwang?

Um Art. 37 GG zu verstehen, muss man sich zunächst vor Augen führen, wie das Grundgesetz das Verhältnis von Bund und Ländern konstruiert.

Deutschland ist kein Einheitsstaat, in dem die Länder lediglich nachgeordnete Verwaltungsbezirke des Bundes wären. Die Länder besitzen eigene Staatsqualität und handeln grundsätzlich kraft eigener Staatsgewalt. Art. 30 GG enthält hierfür den Ausgangspunkt: Die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben ist grundsätzlich Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Die Art. 70 ff. GG verteilen anschließend die Gesetzgebungskompetenzen, die Art. 83 ff. GG ordnen die Verwaltung und die Art. 92 ff. GG die rechtsprechende Gewalt.

Gerade diese Eigenständigkeit macht den deutschen Bundesstaat aus. Die Länder verfügen über eigene Verfassungen, Parlamente, Regierungen und Verwaltungen. Ihre Verfassungsautonomie wird allerdings durch das Grundgesetz begrenzt. Art. 28 Abs. 1 GG verlangt insbesondere, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaatsgrundsätzen des Grundgesetzes entspricht.

Föderalismus bedeutet deshalb Eigenstaatlichkeit innerhalb einer gemeinsamen Verfassungsordnung. Ein Land darf eigene politische Entscheidungen treffen, aber nicht entscheiden, ob es sich an die bundesstaatliche Rechtsordnung gebunden fühlt.

Genau an diesem Punkt setzt Art. 37 GG an.

Erfüllt ein Land eine ihm nach dem Grundgesetz oder einem anderen Bundesgesetz obliegende Bundespflicht nicht, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land zur Pflichterfüllung anzuhalten.

Art. 37 GG sichert damit letztlich die Funktionsfähigkeit des Bundesstaates. Denn eine Rechtsordnung, in der die Länder eigene Staatsgewalt besitzen, braucht auch eine Antwort für den außergewöhnlichen Fall, dass ein Land verbindliche bundesstaatliche Pflichten dauerhaft nicht erfüllt.

Gerade deshalb wird der Bundeszwang als Reserve- und Auffanginstrument der bundesstaatlichen Ordnung verstanden. In der Geschichte der Bundesrepublik ist Art. 37 GG bislang noch nie angewandt worden. Seine geringe praktische Bedeutung bedeutet aber nicht, dass die Vorschrift funktionslos wäre. Vielmehr wirkt sie gerade als äußerstes Instrument für einen Konflikt, der sich mit den gewöhnlichen bundesstaatlichen Mechanismen nicht mehr bewältigen lässt.

4 Vom Preußenschlag zum Art. 37 GG: Warum die Vorschrift bewusst eingehegt ist

Der Gedanke, einen Gliedstaat zwangsweise zur Erfüllung bundesstaatlicher Pflichten anzuhalten, ist älter als das Grundgesetz. Bereits Art. 19 der Reichsverfassung von 1871 kannte die sogenannte Bundesexekution. Art. 48 Abs. 1 WRV erlaubte später dem Reichspräsidenten, ein Land mit Hilfe der bewaffneten Macht zur Erfüllung seiner verfassungs- oder reichsgesetzlichen Pflichten anzuhalten.

Die historische Belastung eines solchen Instruments liegt auf der Hand. Unter der Weimarer Reichsverfassung wurde die Reichsexekution insbesondere im Zusammenhang mit dem sogenannten Preußenschlag von 1932 zu einem Instrument massiver Intervention in die Eigenständigkeit eines Landes. Die Erfahrungen der Weimarer Republik gehören deshalb zum Hintergrund dafür, weshalb Bundeszwang unter dem Grundgesetz weder als politisch beliebig verfügbares Instrument noch als allgemeine Notstandsgewalt verstanden werden darf.

Art. 37 GG unterscheidet sich in Voraussetzungen, Zuständigkeit und Verfahren deutlich von seinen historischen Vorgängern. Insbesondere liegt die Entscheidung nicht bei einem einzelnen Staatsoberhaupt. Zuständig ist die Bundesregierung als Kollegialorgan; hinzu kommt die vorherige Zustimmung des Bundesrates. Schon diese institutionelle Verteilung soll verhindern, dass eine schwere föderale Auseinandersetzung durch ein einzelnes Bundesorgan eskaliert wird.

Auch die Rechtsfolgen sind durch die Verfassung begrenzt. Art. 37 GG dient nicht dazu, ein Land politisch gleichzuschalten oder seine Eigenstaatlichkeit aufzuheben. Zulässig sind nur Maßnahmen, mit denen gerade die verletzte Bundespflicht durchgesetzt und der bundesgemäße Zustand wiederhergestellt wird.

Damit zeigt sich bereits historisch der zentrale Spannungsbogen der Norm: Der Bund benötigt ein wirksames Mittel, um die gemeinsame Rechtsordnung durchzusetzen. Gerade dieses Mittel darf aber nicht dazu führen, den Föderalismus zu beseitigen, dessen Funktionsfähigkeit es sichern soll.

5 Wann darf der Bund überhaupt Zwang gegen ein Land ausüben?

Die zentrale Tatbestandsvoraussetzung des Art. 37 Abs. 1 GG ist die Nichterfüllung einer Bundespflicht durch ein Land.

Dabei ist zunächst genau auf den Begriff der Bundespflicht zu achten. Nicht jede Rechtspflicht eines Landes genügt. Gemeint sind Pflichten, die gerade im bundesstaatlichen Verhältnis bestehen.

Solche Pflichten können sich unmittelbar aus dem Grundgesetz ergeben. Denkbar sind beispielsweise Pflichten aus Art. 28 Abs. 1 GG, aus den Vorschriften über die Ausführung von Bundesgesetzen oder aus der bundesstaatlichen Finanzordnung. Eine Bundespflicht kann sich außerdem aus einem Bundesgesetz ergeben.

Die Pflicht muss dabei nicht ausdrücklich mit dem Etikett „Bundespflicht“ versehen sein. Entscheidend ist ihr materieller Gehalt. Auch aus der Bundestreue können Pflichten folgen, soweit sich der allgemeinere Grundsatz im konkreten Fall zu einer hinreichend bestimmten Verpflichtung verdichten lässt. Nicht ausreichend sind dagegen bloße politische Erwartungen, Hinweise oder Empfehlungen des Bundes.

Gerade Art. 28 Abs. 1 GG kann in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung erlangen. Die Vorschrift schützt einerseits die Verfassungsautonomie der Länder, verlangt andererseits aber ein Mindestmaß an verfassungsrechtlicher Homogenität. Ein Land darf seine eigene Verfassungsordnung deshalb nicht so gestalten oder praktizieren, dass die dort genannten grundlegenden Strukturprinzipien aufgegeben werden. In der Literatur wird beispielsweise diskutiert, ob schwere und fortdauernde Verstöße gegen rechtsstaatliche Anforderungen oder die Gewährleistung richterlicher Unabhängigkeit eine Bundespflichtverletzung begründen können.

Ebenso wichtig ist die Frage, wann eine Pflichtverletzung vorliegt. Nach dem Wortlaut muss das Land die Bundespflicht tatsächlich nicht erfüllen. Eine lediglich drohende oder politisch angekündigte zukünftige Pflichtverletzung genügt grundsätzlich nicht. Art. 37 GG ist damit kein präventives Instrument, mit dem der Bund bereits aufgrund eines bloßen Verdachts in die Landesstaatlichkeit eingreifen kann.

Ein Verschulden des Landes ist dagegen nicht erforderlich. Der Tatbestand knüpft objektiv an die Nichterfüllung der Bundespflicht an. Auch eine unvollständige oder fehlerhafte Erfüllung kann je nach Art der Pflicht relevant werden.

Schließlich muss die Pflichtverletzung dem Land zugerechnet werden können. Typischerweise geht es um Handlungen oder Unterlassungen der Landesregierung, des Landesparlaments oder nachgeordneter Behörden. Kommunen sind dagegen keine unmittelbaren Adressaten des Art. 37 GG. Verletzt etwa eine Gemeinde Bundesrecht, rechtfertigt das noch keinen Bundeszwang gegen das Land. Anders kann es liegen, wenn die zuständigen Landesorgane trotz bestehender Aufsichtspflichten nicht einschreiten.

Eine besondere Grenze bildet die richterliche Unabhängigkeit aus Art. 97 Abs. 1 GG. Der Bund darf Art. 37 GG nicht nutzen, um auf Entscheidungen unabhängiger Landesgerichte einzuwirken. Bundeszwang richtet sich gegen das Land im bundesstaatlichen Verhältnis, nicht gegen die unabhängige Rechtsprechung.

Wichtig für die Klausur:

Art. 37 GG ist kein Instrument gegen politische Opposition eines Landes.

Eine Landesregierung darf die Politik der Bundesregierung kritisieren, andere politische Ziele verfolgen und ihre verfassungsrechtlichen Kompetenzen vollständig ausschöpfen. Erst die konkrete Nichterfüllung einer Bundespflicht eröffnet den Anwendungsbereich des Art. 37 GG.

6 Bundeszwang ist ultima ratio – aber was bedeutet das rechtlich?

Der Bundeszwang wird häufig als „schärfstes Schwert“ im Verhältnis von Bund und Ländern oder als ultima ratio bezeichnet. Dabei solltest Du in der Klausur zwischen politischer und rechtlicher Bedeutung unterscheiden.

Art. 37 Abs. 1 GG sagt nicht ausdrücklich, dass sämtliche anderen Konfliktlösungsmöglichkeiten vorher ausgeschöpft werden müssen. Liegen seine Voraussetzungen vor, besitzt die Bundesregierung grundsätzlich ein Entschließungsermessen. Das ergibt sich aus dem Wort „kann“. Sie entscheidet also zunächst darüber, ob Bundeszwang überhaupt eingesetzt werden soll.

Eine vorherige Entscheidung des BVerfG ist grundsätzlich ebenfalls keine zwingende Tatbestandsvoraussetzung. Die Bundesregierung kann einen föderalen Konflikt zunächst im Bund-Länder-Streit nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG klären lassen, muss dies aber nicht in jedem Fall tun.

Politisch und verfassungspraktisch liegt ein vorheriger Versuch weniger einschneidender Konfliktlösung allerdings nahe. Bundeszwang verändert das Verhältnis zwischen Bund und Land erheblich. Politische Verhandlungen, Bundesaufsicht oder eine verfassungsgerichtliche Klärung können deshalb oftmals sachgerechter sein.

Hinzu kommt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Selbst wenn Art. 37 GG nicht formal verlangt, jedes andere Verfahren zuerst vollständig auszuschöpfen, kann eine Zwangsmaßnahme unverhältnismäßig sein, wenn ein ebenso geeignetes, deutlich milderes Mittel zur Verfügung steht.

Das Schlagwort „ultima ratio“ ist deshalb vor allem so zu verstehen: Bundeszwang ist kein gewöhnliches Instrument des föderalen Alltags. Seine Anwendung ist für außergewöhnliche Pflichtverletzungen vorgesehen, bei denen eine tatsächliche zwangsweise Durchsetzung bundesstaatlicher Pflichten erforderlich wird.

7 Was darf die Bundesregierung im Wege des Bundeszwangs tun?

Während der Tatbestand des Art. 37 GG relativ klar formuliert ist, bleibt die Rechtsfolgenseite bewusst offen. Das Grundgesetz zählt die zulässigen Zwangsmittel nicht einzeln auf. Es spricht lediglich von den „notwendigen Maßnahmen“.

Diese offene Formulierung soll ermöglichen, auf unterschiedliche Pflichtverletzungen angemessen zu reagieren. Zugleich enthält gerade das Merkmal der Notwendigkeit die entscheidende Begrenzung: Ganz überwiegend wird daraus eine Bindung an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hergeleitet.

Die Bundesregierung darf also nicht irgendeine besonders wirksame Sanktion wählen. Die Maßnahme muss darauf gerichtet sein, das Land zur Erfüllung der verletzten Bundespflicht anzuhalten und den bundesgemäßen Zustand wiederherzustellen.

In der Literatur wird hierfür ein breites Spektrum möglicher Maßnahmen diskutiert. Denkbar sind beispielsweise Ersatzvornahmen, also die Wahrnehmung einer vom Land pflichtwidrig unterlassenen Aufgabe durch Bundesorgane oder Beauftragte. In Betracht kommt außerdem die Einsetzung eines Bundesbeauftragten oder Bundeskommissars, der bestimmte Aufgaben übernimmt oder die Durchsetzung der Bundespflicht organisiert.

Diskutiert werden auch wirtschaftliche oder finanzielle Druckmittel. Gerade hier ist jedoch Zurückhaltung geboten. Die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern sind selbst detailliert verfassungsrechtlich geregelt. Nicht jede finanzielle Leistung darf deshalb beliebig als politisches Druckmittel zurückgehalten werden.

In engen Grenzen wird sogar eine vorübergehende Wahrnehmung bestimmter administrativer oder legislativer Aufgaben durch den Bund für möglich gehalten, wenn dies unmittelbar erforderlich ist, um die konkrete Bundespflicht durchzusetzen. Gerade an solchen Maßnahmen zeigt sich jedoch, wie intensiv Art. 37 GG in die Eigenstaatlichkeit eines Landes eingreifen kann.

Der Einsatz der Polizeikräfte des betroffenen Landes wird grundsätzlich als denkbar angesehen. Umstrittener ist dagegen, ob Art. 37 GG auch den Einsatz der Bundespolizei oder von Polizeikräften anderer Länder selbstständig tragen kann oder hierfür zusätzlich die besonderen Voraussetzungen insbesondere des Art. 91 Abs. 2 GG erfüllt sein müssen. In einer Klausur sollte dieser Konflikt mit den spezielleren verfassungsrechtlichen Regelungen jedenfalls erkannt werden.

Noch wichtiger sind die absoluten Grenzen.

Art. 37 GG erlaubt nicht die Amtsenthebung einer Landesregierung. Der Bund darf den Landtag nicht auflösen. Er darf nicht das Stimmrecht des Landes im Bundesrat übernehmen, eine neue Landesverfassung anstelle des Landes erlassen oder in die Unabhängigkeit der Gerichte eingreifen. Auch die vollständige Beseitigung eines Landes wäre mit der bundesstaatlichen Ordnung unvereinbar. Der Einsatz der Bundeswehr kann ebenfalls nicht allein auf Art. 37 GG gestützt werden; Art. 87a Abs. 2 GG lässt Einsätze der Streitkräfte im Innern nur in den ausdrücklich verfassungsrechtlich vorgesehenen Fällen zu.

Das ist der entscheidende Punkt: Der Bundeszwang soll den bundesgemäßen Zustand wiederherstellen, nicht die Landesstaatlichkeit suspendieren.

8 Warum muss der Bundesrat zustimmen?

Selbst wenn ein Land eine Bundespflicht verletzt und eine konkrete Zwangsmaßnahme notwendig erscheint, kann die Bundesregierung nicht allein handeln.

Art. 37 Abs. 1 GG verlangt ausdrücklich die Zustimmung des Bundesrates. Sie muss vor der Durchführung der Maßnahme vorliegen. Eine nachträgliche Billigung genügt nicht.

Nach der überwiegenden Auslegung bezieht sich diese Zustimmung sowohl auf das Ob als auch auf das Wie des Bundeszwangs. Der Bundesrat kontrolliert also nicht lediglich, ob die Bundesregierung überhaupt einschreiten darf, sondern auch die konkret vorgesehenen Maßnahmen. Er kann die tatbestandlichen Voraussetzungen eigenständig prüfen und ist dabei nicht an die rechtliche Einschätzung der Bundesregierung gebunden.

Darin liegt eine zentrale Sicherung der föderalen Ordnung. Über einen erheblichen Eingriff des Bundes in die Eigenstaatlichkeit eines Landes entscheidet nicht allein die Bundesregierung. Beteiligt wird gerade das Verfassungsorgan, in dem die Länder selbst über ihre Landesregierungen vertreten sind.

Der Bundesrat erfüllt dadurch zwei Funktionen: Er verschafft der Entscheidung eine breitere föderale Legitimation und schützt zugleich vor einem übereilten oder einseitig bundespolitisch motivierten Einsatz des Art. 37 GG.

Nach verbreiteter Auffassung kann der Bundesrat seine Zustimmung zudem wieder widerrufen. Auch dadurch bleibt die Bundesregierung während eines laufenden Bundeszwangs politisch und föderal eingebunden.

Art. 37 Abs. 2 GG ergänzt diese Kompetenzverteilung um ein besonderes Weisungsrecht. Zur Durchführung des Bundeszwangs haben die Bundesregierung oder ihr Beauftragter das Weisungsrecht gegenüber allen Ländern und ihren Behörden.

Bemerkenswert ist dabei das Wort „allen“. Weisungen können sich also nicht ausschließlich an das pflichtverletzende Land richten. Auch andere Länder können beispielsweise zur Unterstützung oder dazu verpflichtet werden, Maßnahmen des Bundeszwangs nicht zu beeinträchtigen. Dieses Weisungsrecht dient allerdings lediglich der Durchführung eines bereits zulässig eingeleiteten Bundeszwangs und erweitert dessen Voraussetzungen nicht.

9 Bundeszwang ist weder Bundesaufsicht noch innerer Notstand

Für die Klausur ist die Abgrenzung zu anderen bundesstaatlichen Instrumenten besonders wichtig. Art. 37 GG ist keine allgemeine Auffangnorm, die immer dann eingesetzt werden kann, wenn der Bund mit dem Verhalten eines Landes unzufrieden ist.

Zunächst bestehen mit Art. 84 und Art. 85 GG besondere Aufsichtsmechanismen bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder. Führt ein Land ein Bundesgesetz fehlerhaft aus, musst Du deshalb zunächst prüfen, ob die dort geregelte Rechts- oder Fachaufsicht einschlägig ist. Teile der Literatur betrachten diese spezielleren Verfahren für die jeweilige Phase als vorrangig; jedenfalls kann Art. 37 GG insbesondere dann relevant werden, wenn eine festgestellte mangelhafte Gesetzesausführung dauerhaft nicht beseitigt wird.

Der Unterschied liegt insbesondere darin, dass die Bundesaufsicht die ordnungsgemäße Ausführung von Bundesrecht kontrolliert, während Art. 37 GG eine weitergehende zwangsweise Durchsetzung von Bundespflichten ermöglicht.

Ebenso wenig ist Art. 37 GG Teil der klassischen Notstandsverfassung. Art. 91 GG betrifft Gefahren für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes. Art. 37 GG setzt demgegenüber eine konkrete Bundespflichtverletzung voraus.

Das hat praktische Konsequenzen: Eine allgemeine Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung aktiviert nicht automatisch Art. 37 GG. Ebenso führt nicht jede Bundespflichtverletzung zu einem inneren Notstand nach Art. 91 GG. Die Voraussetzungen der beiden Vorschriften müssen eigenständig geprüft werden.

Eine weitere Alternative bildet der Bund-Länder-Streit nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG. Dort kann das BVerfG klären, welche Rechte und Pflichten Bund und Länder aus dem Grundgesetz haben. Dieses Verfahren dient zunächst der gerichtlichen Konfliktentscheidung; Art. 37 GG eröffnet dagegen die Möglichkeit tatsächlicher Zwangsmaßnahmen zur Durchsetzung einer Bundespflicht.

Für die Klausur solltest Du deshalb nicht nur fragen: „Sind die Voraussetzungen des Art. 37 erfüllt?“ Zuvor gehört die Frage:

Welches bundesstaatliche Konfliktinstrument passt überhaupt zu dem Problem des Sachverhalts?

10 Wer kontrolliert den Bundeszwang?

Gerade weil Art. 37 GG sehr weitreichende staatliche Maßnahmen ermöglichen kann, wäre eine ausschließlich politische Kontrolle unzureichend.

Das betroffene Land kann deshalb einen Bund-Länder-Streit nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG führen und die Rechtmäßigkeit des Bundeszwangs verfassungsgerichtlich überprüfen lassen.

Dabei unterscheidet sich die Kontrolldichte danach, worum gestritten wird. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 37 GG werden gerichtlich vollständig überprüft. Das BVerfG kann also insbesondere klären, ob tatsächlich eine Bundespflicht bestand, ob das Land sie verletzt hat und ob die Verletzung ihm zurechenbar ist.

Auf der Rechtsfolgenseite besitzt die Bundesregierung dagegen Entschließungs- und Auswahlermessen. Die gerichtliche Kontrolle richtet sich deshalb vor allem darauf, ob die Bundesregierung die verfassungsrechtlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten hat und ob die gewählte Maßnahme insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.

Der Bund-Länder-Streit besitzt grundsätzlich keine automatische aufschiebende Wirkung. Würde die Bundesregierung also bereits Maßnahmen durchführen, könnte sich die Frage nach vorläufigem Rechtsschutz stellen. Dafür kommt insbesondere eine einstweilige Anordnung nach § 32 BVerfGG in Betracht.

Auch hier wiederholt sich damit der Grundgedanke, der bereits bei Art. 68 GG sichtbar wurde: Eine außergewöhnliche politische Lage schafft keinen verfassungsfreien Raum. Die Voraussetzungen und Grenzen der Krisenmechanismen bleiben rechtlich überprüfbar.

11 So kann Art. 37 GG in der Examensklausur geprüft werden

Gerade weil Art. 37 GG bislang keine praktische Anwendungsgeschichte besitzt, eignet sich die Vorschrift für eine Klausur, in der weniger Fallwissen als Systemverständnis und Arbeit mit dem Grundgesetz gefragt sind.

Ein möglicher Sachverhalt könnte beispielsweise vorsehen, dass eine Landesregierung die Vollziehung einer bundesgesetzlich vorgeschriebenen Maßnahme ausdrücklich verweigert. Die Bundesregierung möchte daraufhin einen Bundesbeauftragten einsetzen oder eine bestimmte Aufgabe durch Bundesbehörden wahrnehmen lassen. Das Land hält bereits die Voraussetzung einer Bundespflichtverletzung für nicht erfüllt und kündigt einen Bund-Länder-Streit an.

Dann bietet sich folgende Prüfung an:

1. Bundespflicht des Landes

Zunächst ist herauszuarbeiten, aus welcher Vorschrift des Grundgesetzes oder eines Bundesgesetzes überhaupt eine bundesstaatliche Pflicht folgt. Bloße politische Erwartungen oder Empfehlungen genügen nicht.

2. Nichterfüllung und Zurechnung

Die Pflicht muss tatsächlich verletzt worden sein. Eine nur drohende Verletzung reicht grundsätzlich nicht. Anschließend ist zu prüfen, ob das relevante Handeln oder Unterlassen dem Land zugerechnet werden kann.

3. Zuständigkeit und Entscheidung der Bundesregierung

Die Bundesregierung als Kollegialorgan entscheidet über die Einleitung des Bundeszwangs. Dabei besitzt sie grundsätzlich Entschließungsermessen.

4. Zustimmung des Bundesrates

Vor Durchführung der Maßnahme ist die Zustimmung des Bundesrates erforderlich. Sie erstreckt sich grundsätzlich auf das Ob und die konkrete Ausgestaltung des Bundeszwangs.

5. Zulässigkeit der konkreten Maßnahme

Die Bundesregierung darf nur notwendige Maßnahmen treffen. Hier liegt regelmäßig der Schwerpunkt der Klausur: Dient die Maßnahme tatsächlich der Durchsetzung der verletzten Bundespflicht? Ist sie geeignet, erforderlich und angemessen? Verstößt sie gegen besondere verfassungsrechtliche Grenzen?

6. Gegebenenfalls Art. 37 Abs. 2 GG

Sollen zur Durchführung Weisungen an Landesbehörden oder andere Länder erteilt werden, ist das besondere Weisungsrecht zu prüfen.

7. Rechtsschutz

Will sich das Land gegen den Bundeszwang wenden, kommt insbesondere der Bund-Länder-Streit nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG in Betracht.

Klausurfalle:

Beginne nicht automatisch mit Art. 37 GG, nur weil Bund und Land heftig miteinander streiten.

Geht es um die mangelhafte Ausführung eines Bundesgesetzes, können zunächst Art. 84 oder Art. 85 GG einschlägig sein. Geht es um eine Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung, ist Art. 91 GG in den Blick zu nehmen. Geht es zunächst nur um die rechtliche Klärung von Kompetenzen, kann ein Bund-Länder-Streit näherliegen.

Art. 37 GG wird erst dann zum eigentlichen Problem, wenn der Bund ein Land zwangsweise zur Erfüllung einer konkreten Bundespflicht anhalten will.

12 Was Vertrauensfrage und Bundeszwang über das Grundgesetz zeigen

Art. 68 und Art. 37 GG reagieren auf völlig unterschiedliche Störungen der staatlichen Ordnung.

Die Vertrauensfrage setzt innerhalb des parlamentarischen Regierungssystems an. Verliert der Bundeskanzler eine tragfähige parlamentarische Grundlage, eröffnet Art. 68 GG einen Weg, der unter bestimmten Voraussetzungen bis zur Auflösung des Bundestages führen kann. Aber weder der Kanzler noch der Bundespräsident können diesen Mechanismus frei zur Durchsetzung politischer Interessen verwenden.

Der Bundeszwang betrifft dagegen die Funktionsfähigkeit des Bundesstaates. Art. 37 GG ermöglicht dem Bund, ein Land zur Erfüllung seiner Bundespflichten anzuhalten. Zugleich schützt die Verfassung die Eigenstaatlichkeit der Länder durch einen begrenzten Tatbestand, die Beteiligung des Bundesrates, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, spezielle Grenzen möglicher Zwangsmittel und die Kontrolle durch das BVerfG.

Die beiden Normen sind damit keine Varianten desselben Krisenverfahrens. Sie zeigen aber ein gemeinsames Prinzip: Das Grundgesetz verbindet staatliche Handlungsfähigkeit mit institutioneller Begrenzung.

Eine Krise soll weder zur dauerhaften politischen Blockade führen noch dazu, dass ein Staatsorgan unter Berufung auf den Ausnahmezustand unkontrollierte Macht erhält.

Gerade darin liegt eine Form verfassungsrechtlicher Resilienz. Eine resiliente Verfassung zeichnet sich nicht dadurch aus, dass in ihr niemals schwere politische Konflikte entstehen. Entscheidend ist vielmehr, ob die Verfassungsordnung Verfahren bereithält, in denen solche Konflikte weiterhin nach rechtlichen Regeln bearbeitet werden können.

Damit ist weder die Vertrauensfrage ein freies Instrument zur Herbeiführung genehmer Neuwahlen noch der Bundeszwang eine allgemeine Befugnis des Bundes, politisch missliebige Landesregierungen zu disziplinieren.

Beide Vorschriften eröffnen erhebliche Handlungsmöglichkeiten. Gerade deshalb enthalten sie zugleich Sicherungen gegen Machtkonzentration.

Vielleicht liegt darin die eigentliche Bedeutung solcher selten genutzten Verfassungsnormen: Im politischen Alltag werden sie kaum bemerkt. Wenn das reguläre Zusammenspiel der Verfassungsorgane aber nicht mehr funktioniert, soll nicht improvisierte politische Macht entscheiden. Das Grundgesetz hat für diesen Fall bereits Verfahren vorgesehen.